Eine Pflanzenschutzmittel-Steuer für Deutschland?

Thomas Böcker. Deutschlands Nationaler Aktionsplan zur nachhaltigen Anwendung von Pflanzenschutzmitteln (PSM)* identifiziert verschiedene Probleme, die im Zusammenhang mit dem PSM-Einsatz auftreten. Diese umfassen unter anderem eine generell zu hohe Exposition durch PSM und einen damit in Verbindung gebrachten Rückgang an Biodiversität. Es wurden aber auch spezifische Probleme festgestellt, vor allem eine zu grosse bzw. zu häufige Punktbelastung der Gewässer (z.B. auf Grund nicht-sachgemässer Reinigung der Spritze) und einiger Lebensmittel (z.B. auf Grund zu kurzer Wartezeiten nach der PSM-Anwendung). Um diesen Problemen zu entgegnen, wurde eine Vielzahl an umweltpolitischen Zielen festgelegt. Die drei Hauptziele sehen vor…

  1. …die Risiken für den Naturhaushalt durch PSM-Anwendungen bis 2023 um 30% zu reduzieren (Vergleichsperiode 1996-2005),
  2. …die Überschreitung von Grenzwerten bis 2021 auf 1% der Fälle zu reduzieren (heimische und importierte Produkte) und
  3. …die Risiken für Anwender, Arbeiter, unbeteiligte Personen (Bystander) sowie Anwohner weiter zu reduzieren.

Um diese Ziele zu erreichen hat Schleswig-Holsteins Landwirtschaftsminister Robert Habeck unter anderem vorgeschlagen, eine Sonderabgabe auf PSM einzuführen, die die Risiken des PSM-Einsatzes reduzieren und negative externe Effekte internalisieren soll. Dieser Vorschlag hat für hitzige Debatten in Deutschland gesorgt. Der Vorschlag wurde von Möckel et al. veröffentlicht und sieht vor, eine differenzierte Abgabe auf PSM zu erheben basierend auf dem humantoxikologischen Potential der Produkte – gemessen am Acceptable Daily Intake (ADI) und Acceptable Operator Exposure Level (AOEL).** Zusätzlich soll eine Basisabgabe von 20 € je Produkt erhoben werden, unabhängig von der Toxizität.

Effekte des Vorschlages auf die Landwirtschaft

Die vorgeschlagene Abgabe soll die Kosten für PSM erhöhen und so die Nachfrage reduzieren. Die eingenommen Mittel könnten ausserdem in weitere Massnahmen des Nationalen Aktionsplans investiert werden, um eine zusätzliche Reduktion des PSM-Einsatzes zu bewirken. Ob eine solche Abgabe ein geeignetes Instrument zur Erreichung der Ziele des Nationalen Aktionsplans ist, hängt zum einen von der Ausgestaltung ab und zum anderen von den im Nationalen Aktionsplan festgestellten Problemen und den damit zusammenhängenden Zielen.

Hierbei muss analysiert werden, wie die vorgeschlagene Abgabe gegen diese Probleme wirkt und welche Veränderungen die Abgabe bei landwirtschaftlichen Betrieben auslöst. Die zusätzlichen Kosten für PSM werden von den Autoren des Vorschlags als tragbar erachtet, wobei sich die Kosten um ca. 40%-50% je Hektar und Jahr erhöhen würden. Dies würde zu einer Gewinnreduktion von bis zu 20% führen (in Einzelfällen bis zu 40%). Die Nachfrage nach PSM, auch nach Produkten mit hoher ADI oder AOEL, würde sich reduzieren, da alle Produkte durch die Basisabgabe verteuert würden. Kombiniert man die prognostizierten Erhöhungen der PSM-Preise mit kürzlich veröffentlichten Schätzungen der Preiselastizität der Nachfrage nach PSM***  (siehe hierzu auch https://agrarpolitik-blog.com/2016/09/19/ist-die-nachfrage-nach-pflanzenschutzmitteln-elastisch/), zeigt sich, dass die PSM-Nutzung im Ackerbau kurzfristig um etwa  20% und langfristig um etwa 35% reduziert würde.

Kritische Würdigung des Vorschlages

Verglichen mit alternativen Agrarumweltpolitischen Massnahmen (z.B. Grenzwerte, freiwillige Reduktionsmassnahmen, Förderung und Forderung des integrierten Pflanzenschutzes) lässt sich somit zunächst eine gewisse Effektivität feststellen, um den Einsatz von für den Menschen schädlichen PSM zu reduzieren (Ziel c), da der Absatz von Produkten mit hohen Risiken für die menschliche Gesundheit reduziert würde. Es gilt jedoch einzuschränken, dass ADI und AOEL keine ausreichend gute Proxy für Umweltrisiken und das Umweltverhalten von PSM darstellen. Das heisst, die Risiken für den Naturhaushalt werden nicht direkt in der vorgeschlagenen Abgabe berücksichtigt, sodass die Abgabe weniger Effektiv gegenüber Ziel a wäre. Auch ist es fraglich, ob Grenzwertüberschreitungen durch eine Abgabe reduziert werden können (Ziel b), da beispielsweise die sachgemässe Spritzenreinigung oder die korrekte Einhaltung von Wartezeiten durch eine Abgabe nicht gefördert werden würde. Hier wären eine stärkere Bewusstseinsbildung und eine effektive Kontrolle sicherlich zielführender.

Vorschläge zur Weiterentwicklung

Abgaben auf PSM können hilfreich sein, um einen Teil der Ziele des Nationalen Aktionsplans zu erreichen. Allerdings sollten die agrarumweltpolitischen Ziele kongruent zu der Ausgestaltung der Abgabe sein. In einem kürzlich in der Zeitschrift Ecological Economics erschienen Aufsatz erläutern wir die optimale Ausgestaltung und Einbettung einer Abgabe auf PSM detailliert.****

In seiner jetzigen Ausgestaltung würde der konkrete Vorschlag von Möckel et al. zu einer relativ starken Preiserhöhung aller PSM führen, gepaart mit hohen Gewinneinbussen, was den Kostendruck auf landwirtschaftliche Betriebe erhöhen würde. Auch wird den Umweltrisiken bezüglich des Schutzes terrestrischer und aquatischer Nichtzielorganismen kaum Aufmerksamkeit geschenkt, sodass die Zielerreichung einer 30%igen Risikoreduktion nicht gewährleistet ist. Eine Reduktion oder Abschaffung  der Basisabgabe gepaart mit einem zusätzlichen Fokus auf Umweltbelange in der Kalkulation der Abgabenhöhe könnte hier jedoch zu einer Überwindung dieser Nachteile führen. Des Weiteren wäre eine EU-weite Regelung sicherlich wünschenswerter als nationale Alleingänge. Dies würde, auch bei  einer Beibehaltung der Basisabgabe, zu ähnlichen Steigerungen der Produktionskosten im Binnenmarkt führen und so mögliche Wettbewerbsnachteile relativ gering halten. Obschon in einigen europäischen Ländern PSM-Abgaben bestehen*****, sind derzeit dafür aber keine Mehrheiten absehbar.

Einbettung im Politikprozess

Die Intention des Schleswig-Holsteinischen Landwirtschaftsministeriums war jedoch auch nicht den oben beschriebenen Vorschlag eins zu eins umzusetzen. Er solle vielmehr als Anstoss zur Diskussion dienen, welche agrarumweltpolitischen Massnahmen sinnvoll sind und wie eventuelle Kosten für negative externe Effekte internalisiert werden könnten. Das Schleswig-Holsteinische Landwirtschaftsministerium diskutiert diese Thematik derzeit mit Vertretern der Agrarbranche und mit verschiedenen Verbänden. Ein Alleingang ist hingegen nicht gewollt. Unter den derzeitigen politischen Gegebenheiten ist lediglich eine Initiative des Bundesrates auf Drängen Schleswig-Holsteins denkbar. Ein Gesetzesbeschluss, dem auch der Bundestag zustimmt, wäre dennoch unwahrscheinlich. Das Schleswig-Holsteinische Landwirtschaftsministerium um Robert Habeck hätte sich allerdings insofern profiliert, dass die Problematik bundesweit intensiver diskutiert wird. Letztendlich wird aber die Bundestagswahl im Herbst entscheidend sein, ob der Vorschlag tatsächlich umgesetzt wird.

 

*Bundesministerium für Ernährung und Landwirtschaft (Hrsg.) (2013). Nationaler Aktionsplan zur nachhaltigen Anwendung von Pflanzenschutzmitteln.  Bundesministerium für Ernährung und Landwirtschaft, Bonn  >>

**Möckel, S., Gawel, E., Kästner, M., Knillmann, S., Liess, M., Bretschneider, W. (2015). Einführung einer Abgabe auf Pflanzenschutzmittel in Deutschland. In: Gawel, E. (Hrsg.). Studien zu Umweltökonomie und Umweltpolitik, Band 10, Duncker & Humblot, Berlin

***Böcker, T., Finger, R. (2017). A Meta-Analysis on the Elasticity of Demand for Pesticides. Journal of Agricultural Economics. In Press >>

****Finger, R., Möhring, N., Dalhaus, T., Böcker, T. (2017). Revisiting Pesticide Taxation Schemes. Ecological Economics 134, 263-266 >>

***** Böcker, T., Finger, R. (2016). European Pesticide Tax Schemes in Comparison: An Analysis of Experiences and Developments. Sustainability 8(4), 378; doi: 10.3390/su8040378 >>

 

Thomas Böcker ist Doktorand in der Gruppe für Produktionsökonomik der Rheinischen-Friedrich-Wilhelms-Universität Bonn >>

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