Sollte man die Verkäsungszulage an den Wechselkurs binden?

Robert Huber. Eine Bindung der Verkäsungszulage an die Frankenstärke würde diesem Instrument eine breitere Legitimation verschaffen, die ökonomisch begründbar und ordnungspolitisch vertretbar wäre.

Der Schweizer Franken wird auf nicht absehbare Zeit überbewertet bleiben. Das ist für die Schweizer Käseexporteure ein doppeltes Dilemma. Ein starker Franken verteuert die Schweizer Käse im Ausland, während die Importprodukte, die in den Schweizer Regalen die einheimischen Erzeugnisse konkurrenzieren, billiger eingekauft werden können. Die theoretischen Vorteile, die durch Handel entstehen können, verpuffen damit in der Realität des Schweizer Politikumfeldes.

Die Verkäsungszulage ist ein wichtiger Bestandteil der bestehenden Milchmarktordnung. Für Milch, die zu Käse verarbeitet wird, erhält der Verarbeiter eine Zulage von 15 Rappen pro Kilogramm, welche über einen höheren Milchpreis an die Milchbauern weitergegeben wird. Aus einer agrarökonomischen Perspektive handelt es sich bei diesem Instrument um eine so genannte Angebots- oder Rohstoffverbilligung. Der Preis für Käsereimilch wird dadurch auf einem höheren Niveau gestützt. Ausgehend von einem Marktgleichgewicht ohne Zulage und ohne kontingentierte Milchmenge, erhalten die Bauern durch die Stützung einen Anreiz ihre Produktionsmengen auszudehnen. Diese Zusatzmengen erhöhen nach ökonomischen Gesetzmässigkeiten den Druck auf den Verkaufspreis. Von den 15 Rappen profitiert damit nicht nur der Bauer, der eine höhere Produzentenrente erzielt, sondern auch der Konsument, der seinen Käse billiger einkaufen kann. Wenn nun gleichzeitig der Franken überbewertet ist, dann verliert der Käse die preislichen Vorteile auf der Konsumentenseite, die durch die Zulage entstehen.

Aus ordnungspolitischer Sicht mag man viele Instrumente der Agrarpolitik in Frage stellen. Die Verkäsungszulage ist insofern kritisch zu beurteilen, als sie mit hohen Kosten für den Bund verbunden ist und verschiedene Nachteile aufweist. Über die Kopplung an andere Milchteilmärkte wird beispielsweise indirekt die Produktion von Butter gefördert und die Auszahlung über die Verarbeiter birgt die Gefahr von asymmetrischen Preistransmissionen (d.h. Preissenkungen werden schneller weitergegeben als eine Erhöhung der Preise).

Die Bindung der Verkäsungszulage an den Wechselkurs würde hingegen die Rechtfertigung für die Unterstützung der Milchbauern neu definieren. Nachteile, die durch einen überbewerteten Franken entstehen, sind durch die Milchbauern selbst gänzlich unverschuldet. Ein schnellerer Strukturwandel oder mehr Innovationen innerhalb der Branche könnten dieses Problem nicht grundsätzlich lösen. Die Zulage würde damit einem exogenen Nachteil entgegenwirken und dadurch ordnungspolitisch vertretbar(er). Die Vorteile wären, dass mehr Planungssicherheit entsteht, weil Kurssprünge auf den Devisenmärkten den Absatz nicht kurz- und mittelfristig belasten und die Massnahme zielgerichtet ist (im Gegensatz beispielsweise zur Verbilligung der Arbeitgeberbeiträge im Rahmen des bundesrätlichen Massnahmepakets).

Mit der Bindung an den Franken entstehen aber auch neue Herausforderungen. Mit Blick auf die Interessenlage in der Schweizer Politik wäre eine Lösung, bei der die Zulage wegfallen würde, nicht realistisch. Eine mögliche Variante wäre, dass man die Verkäsungszulage in einen Sockelbetrag und einen variablen Beitrag unterteilt. Der Sockelbeitrag würde einer grundsätzlichen Differenz des Preisniveaus entgegenwirken, der variable Beitrag explizit den Wechselkursschwankungen angepasst. Das Ausgangsniveau und der Mechanismus der Anpassung (es gibt ja auch verschiedene Währungen) müsste detailliert ausgearbeitet werden und im politischen Prozess durchgesetzt werden.

Längerfristig würde eine solche Ausgestaltung der Verkäsungszulage deren Legitimation erhöhen und dadurch, über die momentanen Schwierigkeiten hinaus, zur Stabilität der Milchbranche beitragen.

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