Robert Huber. Die Vision Landwirtschaft will mit Modellrechnungen aufzeigen, dass ihr Vorschlag zur Weiterentwicklung des Direktzahlungssystems WDZ nachhaltiger ist als derjenige des Bundesrats. Leider sind dazu Sektormodelle wenig geeignet. Das ist schade für die durchaus berechtigten Anliegen.

Die Vision Landwirtschaft setzt sich für eine transparente, zielorientierte Agrarpolitik ein. Nach der Publikation des Weissbuchs im Jahr 2010, versuchen die Autoren Andreas Bosshard, Felix Schläpfer und Markus Jenny erneut mit Modellrechnungen zu beweisen (Faktenblatt 2), dass die Schweizer Landwirtschaft mit denen von ihnen vorgeschlagenen Massnahmen gleichzeitig ökologischer und ökonomischer werden kann.

Es geht in diesem Blog-Beitrag nicht um die Vorschläge der Vision Landwirtschaft an sich. Eine konsequente Umsetzung des neuen Direktzahlungssystems hat tatsächlich das Potenzial, die Schweizer Landwirtschaft nachhaltiger zu gestalten. Das Problem ist aber, dass die von ihnen in Auftrag gegebenen Modellrechnungen mit dem Modell SILAS der Forschungsanstalt Agroscope Reckenholz-Tänikon leider nicht zeigen können, was sich die Autoren erhoffen. Dabei spielen drei zentrale Argumente der Vision Landwirtschaft eine wichtige Rolle.

Erstens stellen in den Augen der Autoren die allgemeinen Direktzahlungen so genannte „Abreize“ dar. Sie würden eine ökologischere Landwirtschaft verhindern und würden somit wirkungslose Zahlungen darstellen. Das Problem mit den SILAS-Berechnungen ist, dass das Modell diese Abreize gar nicht darstellen kann. Der allgemeine Flächenbeitrag wirkt in einem Sektormodell unter den verschiedenen pflanzlichen Produktionsaktivitäten allokationsneutral. Er wird in der Zielfunktion mit dem Ausmass der einzelnen Flächenaktivitäten multipliziert und aufaddiert (vgl. Bericht Auswirkungen der Agrarpolitik 2011). Das heisst, das Modell erhält aufgrund dieses Betrags keinen spezifischen Anreiz mehr oder weniger ökologische Aktivitäten ins Modell aufzunehmen, es belässt höchstens mehr oder weniger Fläche im Modell.

Die Autoren argumentieren richtig, dass allgemeine Flächenbeiträge dazu führen, dass der Strukturwandel langsamer verläuft. Entscheidend für die Umwelt ist aber die Auswirkung dieses Effekts auf die Produktion. Werden landwirtschaftliche Betriebe mit 25 ha weniger intensiv bewirtschaftet als mit 18 ha? Der tatsächliche Effekt kann nur auf einzelbetrieblicher Ebene bestimmt werden. SILAS baut jedoch auf dem Konzept der Regionshöfe auf, in welchem jede Produktionszone durch einen einzelnen Betrieb abgebildet wird. Zusätzlich können sich so genannte Vermögens- und Versicherungseffekte auf die Höhe der Produktion auswirken. Der Vermögenseffekt impliziert, dass man mehr produziert, weil man sich dank der Direktzahlungen die dazu notwendigen Produktionsmittel leisten kann. Der Versicherungseffekt besagt, dass man mehr produziert, weil man dank dem durch die Direktzahlungen bereits garantierten Einkommen grössere Risiken eingeht. Aber auch diese psychologischen Aspekte können in SILAS nicht dargestellt werden.

Selbstverständlich gilt diese Argumentationskette nicht für tierbezogene Beiträge. Diese sind in WDZ nicht mehr vorgesehen und werden (hoffentlich) in Zukunft gebunden an die Fläche ausbezahlt (mit Anforderungen an minimalen und maximalen Tierbesatz). Weshalb sie trotzdem unverändert im Referenzszenario verwendet werden ist schwierig nachzuvollziehen.

Zweitens argumentiert die Vision Landwirtschaft, dass leistungsorientierte Zahlungen eine effizientere Produktion und höhere Einkommen gleichzeitig garantieren können. Das Problem ist dabei, dass diese Aussage wesentlich von der Annahme des entsprechenden Szenarios abhängt. Die in den Variantenrechnungen angenommenen Preisentwicklungen setzen einen hohen Grenzschutz für Getreide und Fleisch voraus. Andere Modellrechnungen, welche eine Grenzöffnung unterstellen, zeigen, dass Preisänderungen sich erheblich auf die Bereitstellung von Umweltleistungen auswirken können, weil diese bei sinkenden Preisen relativ an Konkurrenzkraft gewinnen. Blendet man diesen Effekt aus, ignoriert man sämtliche Renten- oder Mitnahmeeffekte. Hinzu kommt, dass das Modell die Entwicklung hin zu einer effizienteren Produktion gar nicht (bzw. nur durch exogene Vorgaben) darstellen kann, weil es nur zwischen einer fixen Anzahl vorgegebener Produktionsaktivitäten auswählen kann. Deshalb musste auch die Teilnahme am ÖLN-Plus und ÖLN-Plus Bonus exogen vorgegeben werden. Hier spielt das Modell nur noch ein Übersetzer der Wünsche der Autoren.

Der dritte Aspekt der kritisch beurteilt werden muss, ist das Ausmass der Ausdehnung der ökologischen Ausgleichsflächen. Die Flächen innerhalb einer Produktionszone sind in SILAS homogen. Das heisst, die unterschiedlichen Eigenschaften des Bodens und Klimas werden nur innerhalb dieser Zonen und damit sehr grob abgebildet. Die Intensitätsniveaus für Grasland können aufgrund dieser Homogenität innerhalb einer Zone beliebig variiert werden (von extensiv zu wenig intensiv, mittelintensiv und intensiv). Dies erlaubt es dem Modell zusätzliche Flächen zu extensivieren, indem es andere Flächen intensiviert. Das ist wohl auch der Grund, weshalb trotz einer starken Extensivierung die Netto-Produktion nicht wesentlich abnimmt.

Die Autoren argumentieren in diesem Punkt, dass z.B. Goldhaferwiesen verhindern würden, dass die Extensivierung zu einer sinkenden Netto-Produktion führt. Dies ist aus den Modellrechnungen nicht ableitbar, denn ein entsprechender Anstieg des Ertrags muss im Modell exogen vorgegeben werden. Das Modell kann den Ertragsanstieg endogen nicht bestimmen, es beschränkt sich auf die Optimierung der verschiedenen im Modell implementierten Produktionsaktivitäten.

Die Vision Landwirtschaft hat gute Argumente, wenn es darum geht, eine nachhaltigere Landwirtschaft zu fördern. Der Versuch, ihre Argumente mit sektoralen Modellrechnungen zu untermauern, ist aber wenig hilfreich. Modelle stellen oft – notabene auch für Experten – eine Black-Box dar und man läuft Gefahr, die Resultate nach dem eigenen Gutdünken zu interpretieren oder diese über exogene Modellannahmen zu beeinflussen. Damit soll der Wert von Modellrechungen keineswegs in Frage gestellt werden. Aber man sollte die richtigen Modelle für die richtige Fragestellung verwenden, sowie der Darstellung der Annahmen, den grundlegenden Wirkungsmechanismen des Modells und den spezifischen Modellgrenzen genügend Beachtung schenken. Wenn das zu kompliziert für den politischen Prozess ist, dann braucht es halt Visionen ohne Modellrechungen.