von Cordelia Kreft1, Robert Huber1 und Robert Finger1. Um internationale und nationale Klimaschutzziele zu erreichen, muss der Ausstoss von Treibhausgasen in der Milch- und Fleischproduktion reduziert werden. Der Agrarpolitik stehen unter anderem massnahmen- und ergebnisorientierte Direktzahlungen zur Verfügung, um den Klimaschutz voranzutreiben. Die Effizienz dieser Instrumente hängt dabei von den geförderten Massnahmen ab.
Die Produktion von Fleisch und Milch ist eine der grössten Emissionsquellen von Treibhausgasen. Aus der Rinderhaltung stammen dabei vor allem Lachgas (N2O) und Methan (CH4). Die Reduktion der Treibhausgase aus der Landwirtschaft ist ein zentrales Ziel der Agrarpolitik in vielen Ländern. Die langfristige Klimastrategie des Bundesrates sieht eine Reduktion der Treibhausgasemissionen aus dem Schweizer Landwirtschafts- und Ernährungssystems um 40% bis 2050 vor (Bundesrat, 2021).
Um diese Ziele zu erreichen, müssen die Schweizer Landwirtinnen und Landwirte entsprechende Massnahmen zur Emissionsminderung auf ihren Betrieben umsetzen. Häufig bringt das zusätzliche Kosten mit sich und erfordert neben spezifischem Wissen auch eine Bereitschaft zur Änderung bestehender Praktiken. Agrarpolitische Anreize können dazu beitragen, diese Kosten zu kompensieren und so die Bereitschaft zur Umsetzung von Klimaschutzmassnahmen auf den Betrieben zu erhöhen. Häufig handelt es sich dabei um Direktzahlungen, die für die Einführung einer bestimmten Massnahme ausgezahlt werden (massnahmenorientierte Zahlung). Diese Art von Zahlung gilt jedoch in der wissenschaftlichen Literatur als wenig effizient, da Mitnahmeeffekte entstehen können und der Zusatznutzen für das jeweilige Umweltziel nicht immer klar ist. Ein Kernaspekt ist, dass die Umsetzungskosten von Klimaschutzmassnahmen für jeden Betrieb verschieden sind. Bei für allen gleich hohen Zahlungen bekommen manche Betriebe mehr als die Umsetzung sie kostet, andere Betriebe nehmen nicht teil, da die Zahlung tiefer als ihre Kosten ist. Als effiziente Alternative werden ergebnisorientierte Zahlungen gesehen. Diese werden dann ausgezahlt, wenn ein vorher festgelegtes Ziel, etwa eine bestimmte Anzahl an Pflanzenarten auf einem Feld für mehr Biodiversität, erreicht wird (Wuepper & Huber, 2021). Im Rahmen des landwirtschaftlichen Klimaschutzes sind diese zwei Arten von Direktzahlungen bisher nicht analysiert und verglichen worden.
In einer kürzlich in der Zeitschrift Applied Economic Perspectives and Policy veröffentlichten Studie (Kreft et al. 2023) untersuchen wir, wie sich massnahmen- und ergebnisorientierte Zahlungen auf die (öffentlichen und privaten) Kosten des landwirtschaftlichen Klimaschutzes auf Schweizer Milch- und Fleischbetrieben auswirken. Dabei berücksichtigen wir neben den betriebsspezifischen Kosten und Einsparpotentialen auch heterogene persönliche Eigenschaften von Landwirtinnen und Landwirten. Dazu zählen die individuelle Einstellung zu Risiken, landwirtschaftliche Präferenzen, die Bereitschaft zur Veränderung sowie persönliche Interaktionen innerhalb bestehender sozialer Netzwerke.
Für diese ex-ante Analyse verwenden wir das agentenbasierte Modell FARMIND, welches in der AECP-Gruppe entwickelt wurde (Huber et al., 2022). Es simuliert den Entscheidungsprozess von Landwirtinnen und Landwirten in zwei Stufen – eine übergeordnete Strategieentscheidung im ersten Schritt bildet die Grundlage für einen spezifischeren (gewinnmaximierenden) Produktionsentscheid im zweiten Schritt (siehe auch diesen Blogbeitrag).
Für die Parametrisierung des Modells nutzen wir empirische Zensusdaten sowie Umfrage- und Interviewdaten von 49 Milch-, Mutterkuh- und Rindermastbetrieben in der Region Zürcher Weinland. In dieser Anwendung können die Betriebe eine oder mehrere der folgenden Klimaschutzmassnahmen umsetzen: i) Ersatz von (importiertem) Kraftfutter durch Eigenanbau von Leguminosen; ii) Erhöhung der Anzahl Laktationen pro Milchkuh (längere Lebensdauer); iii) emissionsmindernde Dünge-Applikation z.B. mit dem Schleppschlauch; iv) Futterzusätze zur Minderung von Methanbildung im Verdauungstrakt der Rinder.
Wir vergleichen zwei Politikszenarien: Direktzahlungen für die Umsetzung einer bestimmten Massnahme zur Reduktion von Treibhausgasemissionen (massnahmenorientiert) versus Direktzahlungen pro tatsächlich eingesparter Tonne CO2-Äquivalente (ergebnisorientiert). Für eine bessere Vergleichbarkeit wird in beiden Fällen eine Reduktion von 10% der aktuellen Emissionen simuliert.
Während die Literatur ergebnisorientierte Politikinstrumente in der Regel für effizienter hält, zeigen unsere Ergebnisse ein etwas differenzierteres Bild beim landwirtschaftlichen Klimaschutz: die Effizienz der verschiedenen Politiken hängt einerseits von individuellen Persönlichkeitsfaktoren und andererseits von den Kosten der einzelnen Massnahmen ab. Sind Landwirtinnen und Landwirte etwa Veränderungen gegenüber grundsätzlich eher skeptisch, braucht es selbst für kosteneinsparende Klimaschutzmassnahmen (sogenannte Win-win Massnahmen) einen zusätzlichen – wenn auch vergleichsweise tieferen – finanziellen Anreiz. In unserer Analyse trifft dies für die Massnahme Erhöhung der Anzahl Laktationen pro Milchkuh zu (siehe Abbildung 1).
Abbildung 1. Staatliche Ausgaben von vier Massnahmen für eine 10% Treibhausgasreduktion in der Landwirtschaft mit massnahme- und ergebnisorientierten Zahlungen.
Eine längere Lebensdauer reduziert die Kosten auf den meisten Betrieben. Es braucht also nur einen geringen finanziellen Anreiz, um ansonsten veränderungsunwillige Landwirtinnen und Landwirte zur Umsetzung zu bewegen. In solch einem Fall kann eine auf die spezifischen Eigenschaften einer Massnahme zugeschnittene Zahlung (massnahmenorientiert) insgesamt zu tieferen öffentlichen Ausgaben führen als eine einheitliche (höhere) ergebnisorientierte Zahlung. Das kann man erkennen, wenn man sich die Kosten für die längere Laktation in der Abbildung 1 wegdenkt. In diesem Fall sind nämlich die staatlichen Ausgaben, welche durch die massnahmenorientierten Zahlungen entstehen, für die verbleibenden Massnahmen höher als im Fall einer ergebnisorientierten Zahlung.
Unsere Analyse zeigt zudem, dass persönliche Eigenschaften und Präferenzen von Landwirtinnen und Landwirten die Reduktion von Treibhausgasen aus der Landwirtschaft tendenziell eher negativ beeinflussen. Für die Agrarpolitik bedeutet dies, dass bei der Gestaltung von Instrumenten zur Reduktion von landwirtschaftlichen Treibhausgasen einerseits die massnahmenspezifischen Kosten und andererseits die individuellen Eigenschaften der Landwirtinnen und Landwirte stärker berücksichtigt werden sollten.
1Cordelia Kreft, Robert Huber und Robert Finger arbeiten in der Gruppe Agrarökonomie und Agrarpolitik der ETH Zürich. .
Referenzen
Bundesrat, 2021: Langfristige Klimastrategie der Schweiz, 65874.pdf (admin.ch)
Kreft, C., Finger, R., Huber, R., 2023. Action- versus results-based policy designs for agricultural climate change mitigation. Applied Economic Perspectives and Policy https://doi.org/10.1002/aepp.13376
Huber, R., H. Xiong, K. Keller, and R. Finger. 2022. “Bridging Behavioural Factors and Standard Bio-Economic Modelling in an Agent-Based Modelling Framework.” Journal of Agricultural Economics 73: 35– 63. https://doi.org/10.1111/1477-9552.12447
Wuepper, D., and R. Huber. 2021. “Comparing Effectiveness and Return on Investment of Action-and Results-Based Agri-Environmental Payments in Switzerland.” American Journal of Agricultural Economics 104: 1585– 604. https://doi.org/10.1111/ajae.12284
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