Keine pestizidfreie Schweiz?

Robert Finger*

Am 13. Juni 2021 stimmte das Schweizer Volk über zwei Volksinitiativen ab, die eine wesentlich strengere Pflanzenschutzmittelpolitik zum Ziel hatten. Beide Initiativen wurden abgelehnt, aber die politische und gesellschaftliche Debatte führte zu weitreichenden Änderungen in Politik, Landwirtschaft und Industrie.

Pflanzenschutz ist essenziell, zum Beispiel für die Ernährungssicherheit und die Bereitstellung vieler Ökosystemleistungen (Savary et al., 2019). Allerdings hat insbesondere der Einsatz von Pflanzenschutzmitteln negative Auswirkungen auf die menschliche Gesundheit und die Umwelt (Larsen et al, 2017, Tang et al., 2021). Die Reduktion von Risiken des Pflanzenschutzmitteleinsatzes steht daher ganz oben auf der politischen Agenda vieler Länder. Auch Verbote von wichtigen Pflanzenschutzmitteln sind aktuell Gegenstand politischer und gesellschaftlicher Debatten. So sind beispielsweise global grossflächig eingesetzte Pflanzenschutzmittel wie Neonicotinoide bereits in mehreren europäischen Ländern verboten, und die Diskussion über ein Verbot des weltweit wichtigsten Herbizids Glyphosat sind noch in vielen Ländern aktuell. Die Europäische Union hat in ihrer Farm-To-Fork-Strategie das Ziel formuliert, das Risiko des Pflanzenschutzmitteleinsatzes bis 2030 um 50 % zu reduzieren.

In der Schweiz wurden mit zwei Volksinitiativen sogar noch radikalere Änderungen in der Pflanzenschutzmittelpolitik vorgeschlagen. In einem kürzlich in der Zeitschrift ‘Nature Plants’ (Finger, 2021) erschienenen Paper, auf dem dieser Beitrag beruht, diskutiere ich Kontext und Implikationen der Volksinitiativen für die Schweizer Landwirtschaft, aber auch darüber hinaus.

Die beiden Volksinitiativen spiegelten wider, dass die Pflanzenschutzmittelbelastung in der Schweiz ein grosses Problem darstellt. So überschreitet die Belastung von Pflanzenschutzmitteln in Gewässern und anderen Ökosystemen in der ganzen Schweiz regelmässig die gesetzlich festgelegten Grenzwerte. Insgesamt wurden starke negative Auswirkungen des Pflanzenschutzmitteleinsatzes auf Flora, Fauna und Biodiversität festgestellt (Riedo et al, 2021, Spycher et al., 2018). Auch negative Auswirkungen auf die menschliche Gesundheit durch den Einsatz von Pflanzenschutzmitteln sind dokumentiert (Istvan et al., 2021). Die totalen externen Kosten des Pflanzenschutzmitteleinsatzes wurden von der Akademie der Naturwissenschaften Schweiz auf 100-500 Millionen Franken pro Jahr geschätzt. Die Diskrepanz zwischen diesen beobachteten Problemen und den angemessenen politischen Massnahmen löste eine verstärkte gesellschaftliche Debatte und politischen Druck aus, was am Ende zur Lancierung der beiden Volksinitiativen führte (Schaub et al., 2020, Huber und Finger, 2019).

Die erste Volksinitiative „Für eine Schweiz ohne synthetische Pestizide“ (kurz: „Pestizid-Initiative“) schlug vor, alle synthetischen Pestizide aus der Landwirtschaft, aber auch aus nicht-landwirtschaftlichen Bereichen wie der Lebensmittelverarbeitung und der Landschaftspflege zu verbieten. Die Initiative schlug auch vor, alle Importe von Lebensmitteln zu verbieten, die mit synthetischen Pestiziden hergestellt wurden. Es war eine Übergangsfrist von 10 Jahren vorgesehen.

Die zweite Volksinitiative “ Für sauberes Trinkwasser und gesunde Nahrung – Keine Subventionen für den Pestizid- und den prophylaktischen Antibiotika-Einsatz“ (kurz: „Trinkwasser-Initiative“) schlug vor, den ökologischen Leistungsnachweis, d.h. die Zugangskriterien für Direktzahlungen, stark zu verschärfen. Dazu gehören zum Beispiel der Verzicht auf den Einsatz von Pflanzenschutzmitteln, die nicht präventive Anwendung von Antibiotika und die Vermeidung von Futtermittelimporten. Theoretisch könnten die Betriebe solche Anpassungen vermeiden, indem sie sich einfach auf den Erhalt von Direktzahlungen verzichten. Dies ist jedoch für die meisten Schweizer Landwirtschaftsbetriebe schwer möglich, da Direktzahlungen einen grossen Teil ihres Einkommens ausmachen. Die Trinkwasserinitiative schlug auch vor, die öffentliche Unterstützung für landwirtschaftliche Forschung, die auf eine pestizid- und antibiotikafreie Landwirtschaft abzielt, zu begrenzen. Eine Übergangsfrist von 8 Jahren war vorgesehen. Die Initiativen wurden im November 2016 („Pestizidinitiative“) bzw. im März 2017 („Trinkwasserinitiative“) lanciert.

Beide Volksinitiativen zielten somit (implizit) auf eine schweizweite Einführung neuer Produktionssysteme zwischen konventioneller und biologischer Produktion ab. Konkret: Während insbesondere der eingeschränkte Pflanzenschutzmitteleinsatz vergleichbar mit dem Biolandbau eingeschränkt worden wäre, wären andere Aspekte wie der Einsatz von Kunstdünger nicht betroffen gewesen.

Am 13. Juni 2021 wurden beide Volksinitiativen abgelehnt (siehe Abbildung 1). Die „Pestizid-Initiative“ und die „Trinkwasser-Initiative“ erhielten in der Gesamtschweiz 39,4 % bzw. 39,3 % Ja-Stimmen. Dies kann entweder als klare Ablehnung interpretiert werden; oder dass fast 40% der Bevölkerung für eine pestizidfreie Produktion in der Schweiz gestimmt haben.

Abbildung 1. Abstimmungsresultate auf Gemeindeebene für die „Pestizid-Initiative“ (links) und die „Trinkwasser-Initiative» (rechts)

Quelle: Bundesamt für Statistik (2021).

Diese Ablehnung spiegelt auch die Empfehlung des Bundesrats wider, die sich auf die folgenden Argumente stützte (siehe auch Bundesrat 2021). Erstens, eine Verringerung der inländischen Nahrungsmittelproduktion. So wurde z.B. für die „Trinkwasserinitiative“ in einer Agroscope-Studie eine (kurzfristige) Reduktion der inländischen Kalorienversorgung um 12-21% geschätzt (Schmidt et al., 2019). Zweitens würde der daraus resultierende erhöhte Import von Lebens- und Futtermitteln eine noch stärkere Verlagerung des ökologischen Fussabdrucks des Schweizer Lebensmittelkonsums in andere Länder bedeuten. Eine weitere Agroscope-Studie deutete sogar darauf hin, dass die positiven Auswirkungen auf die Umwelt im Inland (aufgrund des geringeren Pflanzenschutzmitteleinsatzes) durch zusätzliche negative Umweltauswirkungen im Ausland überkompensiert werden könnten (Bystricky et al., 2020). Drittens wies der Bundesrat bei der „Pestizid-Initiative“ auf den möglichen Konflikt mit internationalen Handelsabkommen und den zunehmenden Druck in der Lebensmittelverarbeitung zur Einhaltung von Hygienevorschriften hin. Viertens wurden soziale Bedenken geäussert. So wurde beispielsweise erwartet, dass die Einkommen der Landwirte sinken würden, z. B. aufgrund höherer Kosten für den Pflanzenschutz und geringerer Produktionsmengen. Zudem wurde mit einem Anstieg der Lebensmittelpreise für die Verbraucher gerechnet.

Beide Volksinitiativen wurden zwar abgelehnt, haben aber starke Auswirkungen auf die Schweizer Landwirtschaft. Während der mehr als 4 Jahre dauernden Kampagne reagierten alle Akteure mit einer Anpassung der Politik sowie der Geschäfts- und Anbaupraktiken. So wurde beispielsweise ein nationaler Aktionsplan für Pflanzenschutzmittel und ein ‘Absenkpfad’ lanciert, der vorschlägt, dass das Risiko des Pflanzenschutzmitteleinsatzes bis 2027 um 50 % reduziert wird (im Vergleich zum Stand 2012-2015) (siehe auch BLW 2021). Ausserdem wurden neue Direktzahlungsprogramme eingeführt, die Landwirte für den Verzicht auf bestimmte (oder alle) Pestizide entschädigen. So erhalten Landwirte beispielsweise Direktzahlungen, wenn sie keine Herbizide, Fungizide und/oder Insektizide einsetzen. Darüber hinaus erhalten Landwirte, die Technologien zur Verringerung der Pflanzenschutzmittelbelastung einsetzen, Investitionshilfen, z. B. für den Einsatz von präziser Applikationstechnik. Zudem wurden in den letzten Jahren mehrere staatliche Pilotprojekte initiiert, um die Reduzierung der Risken des Pflanzenschutzmitteleinsatzes ermöglichen.

Es ist jedoch noch unklar, ob und wie diese Massnahmen die Risiken des Pflanzenschutzmitteleinsatzes für Mensch und Umwelt effektiv und kosteneffizient verringern können.

Auch die Schweizer Lebensmittelindustrie hat sich, auch im Lichte der gesellschaftlichen Diskussionen, stark für eine erhebliche Reduzierung des Pflanzenschutzmitteleinsatzes eingesetzt. So hat beispielsweise der grösste Detailhändler, Migros, beschlossen, bis 2023 nur noch Brot aus pestizidfreiem (aber nicht unbedingt biologischem) Getreide zu verkaufen**. Landwirte, die pestizidfreie Produktionssysteme anwenden, erhalten höhere Produktpreise und zusätzliche Direktzahlungen. In diesem Sinne wurden auch neue Kennzeichnungen für einen stark reduzierten Pestizideinsatz bei anderen Kulturen eingeführt. So führt beispielsweise der Detailhändler Denner ein neues Label für Wein mit einem um 50 % reduzierten Pflanzenschutzmitteleinsatz ein und strebt an, dass bis 2033 ein Viertel des gesamten Schweizer Weins unter diesem Produktionssystem hergestellt wird***. Insgesamt hat sich gezeigt, dass die Lebensmittelunternehmen eine starke Hebelwirkung haben, indem sie rasch neue Produktionsstandards einführen und durchsetzen.

Generell zeigt sich, dass die Lebensmittelindustrie ein wichtiger Akteur bei der Gestaltung der Pflanzenschutzmittelpolitik ist, aber ihre Rolle muss sorgfältig in die staatlichen agrar- und ernährungspolitischen Aktivitäten eingebettet werden. Wie dies gelingen kann, haben wir in einem früheren Beitrag (Möhring et al., 2020) skizziert.

Die Schweiz steht mit Problemen und Diskussionen im Bereich Pflanzenschutz und Pflanzenschutzmitteln nicht allein da. Die Verschmutzung durch Pflanzenschutzmittel ist weltweit und grade in Europa ein grosses Problem, wie kürzlich zum Beispiel eine Studie von Tang et al. (2021) gezeigt hat. Daher gibt es auch in anderen Ländern ähnliche gesellschaftliche Bedenken und gesellschaftlichen Druck, und den meisten Ländern fehlt es an überzeugenden und wirksamen Strategien. Obwohl zum Beispiel fast alle europäischen Länder nationale Pflanzenschutzmittel-Aktionspläne aufgestellt haben, erreichen sie die formulierten Ziele oft nicht (Möhring et al., 2020). Weltweit müssen der Agrarsektor und die Agrarpolitik daher pro-aktiv auf diesen Druck reagieren und die Risiken von Pflanzenschutzmitteln für die menschliche Gesundheit und die Umwelt massiv reduzieren.

Drei Bereiche müssen zusammen umgesetzt werden, um diese Probleme zu adressieren. Erstens muss die Effizienz des Pflanzenschutzmitteleinsatzes gesteigert werden, z. B. durch neue Technologien wie die Präzisionslandwirtschaft. Zweitens müssen Pflanzenschutzmittel mit hohen Risiken für die menschliche Gesundheit und die Umwelt durch weniger riskante Strategien ersetzt werden, z. B. durch den Einsatz von biologischen Bekämpfungsmitteln und -strategien. Drittens müssen die landwirtschaftlichen Systeme so umgestaltet werden (Redesign), dass der derzeitige Pflanzenschutzmitteleinsatz überflüssig wird. So können beispielsweise Agrarökologie, neue Produktionssysteme aber auch Züchtung zur Entwicklung von Anbausystemen führen, die weniger anfällig für Krankheiten, Schädlingsbefall, Unkrautdruck usw. sind. Die Kombination all dieser Schritte kann auch dazu beitragen, Zielkonflikte zwischen der Verringerung von Pflanzenschutzmittelrisiken und anderen Aspekten wie der Nahrungsmittelproduktion sowie anderen wirtschaftlichen, sozialen und ökologischen Zielen zu verringern und so zu nachhaltigeren Landwirtschafts- und Lebensmittelsystemen zu gelangen.

Auch wenn die Schweiz nicht ‘pestizidfrei’ wird, müssen die Agrarpolitik und der Agrar- und Ernährungssektor all diese Strategien verfolgen, um die ehrgeizigen Ziele der Politik, der Industrie und der Gesellschaft zu erreichen. Es bleibt zu hoffen, dass die Schweiz Strategien entwickelt, die auch für andere Länder als Vorbild dienen können.

Referenzen

Akademie der Naturwissenschaften Schweiz (2021). Pestizide: Auswirkungen auf Umwelt, Biodiversität und Ökosystemleistungen. https://scnat.ch/en/uuid/i/939f131c-105d-5e0a-a834-ea6f8cf6816c-Pestizide%3A_Auswirkungen_auf_Umwelt%2C_Biodiversit%C3%A4t_und_%C3%96kosystemleistungen (last accessed June 14, 2021).

Bundesamt für Landwirtschaft (2021). Verordnungspaket Parlamentarische Initiative 19.475 «Das Risiko beim Einsatz von Pestiziden reduzieren» https://www.blw.admin.ch/blw/de/home/politik/agrarpolitik/agrarpakete-aktuell.html (last accessed June 14, 2021).

Bundesamt für Statistik 2021). Popular vote on 13th June 2021: national and regional results. https://www.bfs.admin.ch/bfs/de/home/statistiken/politik/abstimmungen.gnpdetail.2021-0399.html (last accessed June 14, 2021).

Bundesrat (2021). Erläuterungen des Bundesrates – Volskabstimmung vom 13.06.2021 https://www.admin.ch/dam/gov/de/Dokumentation/Abstimmungen/JUNI2021/Abstimmungsbroschuere_13-06-2021_WEB_de.pdf.download.pdf/Abstimmungsbroschuere_13-06-2021_WEB_de.pdf (last accessed June 14, 2021).

Bystricky, M., Nemecek, T., Krause, S. Gaillard, G. (2020). Potenzielle Umweltfolgen einer Umsetzung der Trinkwasserinitiative. Agroscope Science, 99, p.221.

Finger, R. (2021). No pesticide free Switzerland. Nature Plants 7, 1324–1325. https://doi.org/10.1038/s41477-021-01009-6 (freier Zugang über: https://rdcu.be/czvO9)

Huber, R., Finger, R. (2019). Popular initiatives increasingly stimulate agricultural policy in Switzerland. EuroChoices 18(2): 38-39 https://doi.org/10.1111/1746-692X.12209

Istvan, M., Rahban, R., Dananche, B., Senn, A., Stettler, E., Multigner, L., Nef, S., Garlantézec, R. (2021). Maternal occupational exposure to endocrine-disrupting chemicals during pregnancy and semen parameters in adulthood: results of a nationwide cross-sectional study among Swiss conscripts. Human Reproduction 36(7), 1948–1958

Larsen, A. E., Gaines, S. D., Deschênes, O. (2017). Agricultural pesticide use and adverse birth outcomes in the San Joaquin Valley of California. Nature Communications, 8(1), 1-9.

Möhring, N., Ingold, K., Kudsk, P., Martin-Laurent, F., Niggli, U., Siegrist, M., Studer, B., Walter, A., Finger, R. (2020). Pathways for advancing pesticide policies. Nature Food 1, 535–540. https://doi.org/10.1038/s43016-020-00141-4

Riedo, J., Wettstein, F. E., Rösch, A., Herzog, C., Banerjee, S., Büchi, L., Charles, R., Wächter, D., Martin-Luarent, F., Bucheli, T., Walder, F. van der Heijden, M. G. (2021). Widespread occurrence of pesticides in organically managed agricultural soils—the ghost of a conventional agricultural past?. Environmental Science & Technology, 55(5), 2919-2928.

Savary, S., Willocquet, L., Pethybridge, S. J., Esker, P., McRoberts, N., Nelson, A. (2019). The global burden of pathogens and pests on major food crops. Nature ecology & evolution, 3(3), 430-439.

Schaub, S., Huber, R., Finger, R. (2020). Tracking societal concerns on pesticides – A Google Trends analysis. Environmental Research Letters 15 084049  https://iopscience.iop.org/article/10.1088/1748-9326/ab9af5

Schmidt, A., Mack, G., Möhring, A., Mann, S., El Benni, N. (2019). Stricter cross-compliance standards in Switzerland: Economic and environmental impacts at farm-and sector-level. Agricultural Systems, 176, 102664.

Spycher, S., Mangold, S., Doppler, T., Junghans, M., Wittmer, I., Stamm, C., Singer, H. (2018). Pesticide risks in small streams—How to get as close as possible to the stress imposed on aquatic organisms. Environmental science & technology, 52(8), 4526-4535.

Tang, F. H., Lenzen, M., McBratney, A., Maggi, F. (2021). Risk of pesticide pollution at the global scale. Nature Geoscience, 14(4), 206-210.

*Robert Finger, ETH Zürich, Gruppe für Agrarökonomie und -politik

** https://www.migros.ch/de/unternehmen/medien/mitteilungen/show/news/medienmitteilungen/2020/pestizidfreier-weizenanbau.html

*** https://www.denner.ch/de/ueber-uns/nachhaltigkeit/nachhaltig-leben/

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About Robert Finger

I am Agricultural Economist and head of the Agricultural Economics and Policy Group at ETH Zurich. Group Website: www.aecp.ethz.ch. Private Website: https://sites.google.com/view/fingerrobert/home