Efficacité des politiques de redistribution des subventions dans l’Union Européenne: Cas de la réforme 2013 de la politique agricole commune

Aaron Hanson*

La question de la distribution des subventions est au cœur des préoccupations des chercheurs, des politiciens, mais aussi des agriculteurs depuis très longtemps. Dans l’Union Européenne, la Commission avouait déjà en 1991 que « le système actuel ne tient pas suffisamment compte des revenus de la grande majorité des petites et moyennes exploitations».** Cette observation reste encore d’actualité puisque 80% des agriculteurs reçoivent environ 20% des subventions distribuées sous la politique agricole commune (PAC). Paradoxalement, un des objectifs principaux de la PAC est le soutien des agriculteurs à revenus faibles et moyens.

Il n’est donc pas étonnant que certains chercheurs et spécialistes affirment que les subventions, en général, ne fonctionnent pas, et la situation financière de la plupart des exploitants ne s’est pas améliorée. Par exemple, Allanson (2008) a montré que sous certaines conditions les subventions peuvent augmenter l’inégalité financière dans le secteur agricole (en Écosse), même si la plupart des indices poussent à conclure que le contraire est vrai (El Benni et Finger 2013, Severini et Tantari 2015).

Les gouvernements en Europe comme ailleurs, disposent de plusieurs outils politiques qui peuvent être utilisés afin de réduire l’inégalité des subventions. Seule l’utilisation de ces outils permettrait de savoir si les subventions réussissent à soutenir effectivement le secteur agricole. Aux États Unis par exemple, le plafonnement des subventions à 125 000 dollars a été mis en place il y a environ 7 ans.

En Europe, la réforme de 2013 de la PAC donna aux pays la possibilité de plafonner les subventions individuelles, mais aussi de distribuer une grande partie des subventions nationales aux agriculteurs de plus petites tailles au travers du système de paiement redistributif. Avec ce système, un pays peut redistribuer jusqu’à 30% de ses subventions totales aux premiers hectares d’une exploitation : cela signifie que les petites exploitations gagnent plus d’argent par rapport à leur taille. Ces politiques représentent aujourd’hui les efforts les plus ambitieux de la Commission dans la réduction des inégalités agricoles.

Toutefois, un certain nombre de spécialistes comme Alan Matthews (2017) ont néanmoins déclaré que ces règles n’auront pas changé les choses (à une ou deux exceptions). En effet, en ce qui concerne le plafonnement des subventions, les organisations complexes peuvent contourner ces règles. Par ailleurs, les pays qui ont utilisé le système de paiement redistributif n’ont redistribué à peine que la moitié de la somme maximale. Et surtout, seulement la moitié des Etats a réussie à dépasser les exigences minimales (cela s’explique par le fait que la mise en œuvre de ces politiques est laissez au libre choix des Etats membres). En somme, l’effet du système de redistribution a été faible dans toute l’Europe.

Un meilleur moyen d’évaluer l’efficacité de ces politiques est de comparer les changements après leur mise en œuvre entre les pays qui ont les appliquées et ceux qui ont décidé de ne rien faire (avec la méthode des doubles différences : « difference-in-differences »). Cet exercice a fait l’objet d’une étude récente publiée dans la revue European Review of Agricultural Economics (Hanson 2021). Dans cette étude, j’ai analysé les données publiées par la Commission sur la ‘ventilation de l’aide au revenu par pays et par tranches d’aide’ de 2007 jusqu’à 2017. Cette période inclut les trois premières années après la mise en œuvre des nouvelles politiques (à savoir 2015, 2016 et 2017). De plus, au Royaume Unie, étant donné les disparités régionales dans la mise en œuvre des deux politiques susmentionnées, j’ai procédé à une analyse en distinguant les quatre régions du pays. Ce qui porte le nombre d’observations à 319 avec 31 pays/régions et onze années d’étude. En ce qui concerne les résultats, je me suis concentré sur l’effet des politiques sur l’évolution de la part des subventions perçues par les 1% des bénéficiaires avec les paiements individuels les plus élevés (« les 1% les plus élevés »), ainsi que la part reçue par les 80% des bénéficiaires avec les paiements individuels les plus faibles (« les 80% les plus bas »).La Figure 1 montre l’évolution de la part des subventions perçues dans les deux cas. Le graphique du haut montre cette évolution pour les 1% percevant les paiements les plus élevés tandis que le graphique du bas montre l’évolution pour les 80% avec les paiements les plus bas.

Les résultats de cette étude montrent que les politiques de redistribution des subventions mise en place avec la réforme 2013 de la PAC ont atteint leur objectif. En effet, dans les pays qui ont mis en œuvre une des politiques ou toutes les deux (plafonnement ou système redistributif), la part de ce qui était reçue par les « 1% les plus élevés » a diminué de 10% (comparativement aux autres pays). En même temps, la part de ce qui était reçue par « les 80% les plus bas » a augmentée entre 5% et 8%.

De plus, l’analyse des différences entre les deux politiques montre que le paiement redistributif semblerait plus efficace, bien que les résultats soient provisoires. Le plafonnement réduit la part des bénéficiaires avec lespaiements les plus élevés mais n’a pas d’effet sur la plupart des exploitants. Quant au paiement redistributif il permet non seulement de réduire la part des bénéficiaires avec les paiments les plus élévés mais aussi d’accroitre le soutien aux bénéficiaires avec les paiements les plus faibles***.

L’ Union Européenne dépense beaucoup d’argent afin de soutenir les agriculteurs européens, et de plus en plus la société demande des résultats pour justifier ces grandes dépenses publiques. Il est important de souligner qu’aujourd’hui encore, le soutien aux petites et moyennes exploitations agricoles reste élevé en Europe et ailleurs dans le monde comme 30 auparavant. De plus, les recherches menées sur la distribution des subventions ont montré que la mise en œuvre de politiques comme le plafonnement des subventions et le paiement redistributif pourraient aider sensiblement à réduire les inégalités agricoles, en particulier si de telles politiques devenaient obligatoires.

References

Allanson, P. (2008).  « On the Characterisation and Measurement of the Redistributive Effect of Agriculural Policy », Journal of Agricultural Economics 59(1) : 169-187.

El Benni, N. & Finger., R. (2013).  « The effect of agricultural policy reforms on income inequality in Swiss agriculture – An analysis for valley, hill and mountain regions », Journal of Policy Modeling 35 : 638-651.

Hanson, A. (2021).  « Assessing the redistributive impact of the 2013 CAP reforms : an EU-wide panel study », European Review of Agricultural Economics. https://doi.org/10.1093/erae/jbab006

Matthews, A. (2017).  « Why further reform of the CAP is necessary », dans A. Buckwell, A. Matthews, D. Baldock et E. Mathijs, CAP : Thinking Out of the Box : Further modernisation of the CAP – why, what and how ?  The RISE Foundation.

Severini, S., & Tantari, A. (2015).  « The distributional impact of agricultrual policy tools on Italian farm household incomes », Journal of Policy Modeling 37 : 124-135.

*Aaron Hanson est un chercheur indépendant, Oxford, Royaume-Uni

**« Document de réflexion de la Commission sur l’évolution et l’avenir de la politique agricole commune », Commission des Communautés européennes 1991. Disponsible ici.

***Cela dit, dans le cas du Royaume-Uni les données pour la période 2007 à 2011 n’était pas disponible avant la publication de l’article. Ces données ont pu être récemment incorporées dans une nouvelle analyse. Les résultats de cette dernière montre un impact très significatif de la politique de redistribution sur la part des subventions perçues par les « les 80% les plus bas ». Quant aux « 1% les plus élevés », la politique de redistribution semble n’avoir aucun impact. Ces résultats pourraient indiquer une complémentarité entre la politique de redistribution et celle du plafonnenemt. En d’autres termes, si l’objectif est de limiter les plus paiements élevés, il est très probable que le système de paiement redistributif à lui tout seul ne soit pas suffisant.

L’article fait partie du Special Issues sur le revenu dans l’agriculture européenne de European Review of Agricultural Economics https://agrarpolitik-blog.com/2021/02/18/einkommen-in-der-europaischen-landwirtschaft-neue-perspektiven-und-implikationen-fur-die-politikbewertung/

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About Robert Finger

I am Agricultural Economist and head of the Agricultural Economics and Policy Group at ETH Zurich. Group Website: www.aecp.ethz.ch. Private Website: https://sites.google.com/view/fingerrobert/home