von Judith Hillen*. Ein kürzlich im Journal of Agricultural Economics erschienener Artikel zeigt, dass saisonale Zollkontingente zwar effektiv inländische Produkte vor günstigerer ausländischer Konkurrenz schützen, dies jedoch mit Ineffizienzen und Marktverzerrungen einher geht.

In der Schweiz, aber auch in anderen Ländern wie Norwegen, Südkorea und in der EU, werden saisonale Zollkontingente als Grenzschutzinstrument angewandt, um heimische Obst- und Gemüseprodukte vor ausländischer Konkurrenz zu schützen. Zollkontingente, oder auch Tariff Rate Quotas (TRQs), sind zweistufige Zölle mit einem niedrigen Zollsatz für Importe bis zu einem festgelegten Kontingentvolumen und einem höheren Zollsatz für alle nachfolgenden Importe. In ihrer saisonalen Variante wird dieses zweistufige Zollsystem nur angewandt, solange einheimische Produkte auf dem Markt sind; bei den meisten Obst- und Gemüsesorten also während der Sommermonate. Während dieser „administrierten Periode” wird ad-hoc jede Woche entschieden, ob und wie viele Importe zum günstigen Zollsatz erlaubt werden. Günstige Importe werden nur erlaubt, wenn die inländische Produktion nicht ausreicht, um die erwartete Nachfrage zu befriedigen. Im Rest des Jahres, sobald keine inländischen Produkte mehr auf dem Markt sind, werden nur noch die niedrigen oder gar keine Zölle mehr angewandt (siehe Abbildung).

 

Frühere Studien haben bereits vermutet, dass dieses System ineffizient ist und Händler, die dank Zollkontingent-Anteilen günstig importieren können, dadurch übermässig profitieren.[1] Der vorliegende Artikel untersucht diese Vermutung empirisch am Beispiel italienischer Tomatenimporte in die Schweiz. Es wird gemessen, ob die Preisdifferenz zwischen Italien und der Schweiz grösser ist als die Handels- und Zollkosten, und die Händler somit „Renten“, also ausserordentliche Profite erzielen [2].

Die Ergebnisse der Analyse zeigen grosse Unterschiede zwischen der administrierten Sommerperiode und der nicht administrierten Winterperiode. Im Winter gilt ein sehr niedriger Zollsatz, der nur minimale Marktverzerrungen verursacht. Daher befinden sich die Märkte grösstenteils in einem kompetitiven Gleichgewicht, in dem Importeure im freien Wettbewerb stehen und keine ausserordentlichen Profite erzielen können. Die resultierenden grossen Mengen günstiger Tomatenimporte sind politisch erwünscht, da keine heimische Tomatenproduktion geschützt werden muss und die Verbraucher von einer Vielzahl günstiger Importprodukte profitieren.

Während der administrierten Sommerperiode sieht die Situation ganz anders aus: Es gibt nur wenige Importe und die inländischen Preise sind hoch, sodass Importeure, die dank Zollkontingent-Anteilen günstig importieren können, hohe Profite erzielen. Wer jedoch zum hohen Zollansatz importieren müsste, würde einen Verlust erzielen, da dieser Zoll prohibitiv hoch ist. Bis auf wenige Ausnahmen wird also nur genau so viel importiert, wie wöchentlich als Zollkontingent freigegeben wird. Da die Zuteilung von Kontingent-Anteilen auf der Grundlage des historischen Einkaufsvolumens des Vorjahres erfolgt, profitieren nur die grossen etablierten Akteure. Dieser Mechanismus wird dadurch verstärkt, dass die Marktteilnehmer über ihre Beteiligung an der Branchenorganisation Swisslegumes selbst bestimmen, wann und wie viele Zolllkontingente freigegeben werden. Daher trägt das System dazu bei, den Status Quo einer hohen Marktkonzentration bei Importeuren und Grosshändlern aufrechtzuerhalten.

Den Preis für diesen saisonalen Schutz zahlen letztendlich die Schweizer Konsumenten durch hohe Detailhandelspreise während der administrierten Periode. Tatsächlich sind einheimische Tomaten für Schweizer Verbraucher in der Saison oft teurer als importierte Tomaten ausserhalb der Saison. Weitere Profiteure des Systems sind die Schweizer Tomatenproduzenten. Dank des strikten Grenzschutzes bleibt der Schweizer Preis hoch und stabil, vollkommen losgelöst von ausländischen Preisentwicklungen. Dieser Preisschutz gewährleistet, dass Schweizer Produzenten überhaupt Tomaten anbauen, obwohl sie international aufgrund hoher Kosten nicht konkurrenzfähig sind.

Motiviert wird die Massnahme auch offiziell mit dem Ziel, zu höheren landwirtschaftlichen Einkommen und letztlich zu einem höheren Selbstversorgungsgrad beizutragen. Zollkontingente und Grenzschutz im Allgemeinen sind für diese Zielsetzung jedoch sicherlich nicht das unmittelbarste und effizienteste Mittel. Und man kann sich fragen, ob eine grössere Selbstversorgung mit einem Nicht-Grundnahrungsmittel wie Tomaten die vielen Marktverzerrungen und Ineffizienzen des Zollkontingent-Systems rechtfertigt – insbesondere, da die Schweiz ausserhalb der Saison in vollem Umfang importabhängig bleibt. Im Vergleich zu nicht-saisonalen Zollkontingenten kann man dem System zugutehalten, dass all die Verzerrungen auf wenige Monate pro Jahr begrenz werden; im Fall der Tomaten etwa von Anfang Juni bis Anfang Oktober. Darüber hinaus ermöglicht die wöchentliche Kontingenteröffnung, durch Anpassung der Importmengen flexibel auf Änderungen in Angebot oder Nachfrage zu reagieren. Bei Obst und Gemüse mit begrenzter Lagerfähigkeit wird verhindert, dass es zu einem Überangebot kommt – im Kontext der aktuell geführten Food Waste Debatte sicherlich kein unwichtiges Argument.

 

[1] Loi, A., Esposti, R., Gentile, M., Aragrande, M., Bruni, M., Berisio, S., and Saguatti, A. (2016). Policy evaluation of tariff rate quotas. Report mandated by the Swiss federal Office of Agriculture. Arete, Bologna.

[2] Hillen, J. (2019). Market Integration and Market Efficiency under Seasonal Tariff Rate Quotas. Journal of Agricultural Economics, 70(3), 859-873.

 

*Judith Hillen ist wissenschaftliche Mitarbeiterin in der Gruppe Soziökonomie der Agroscope.