Die Beiträge für graslandbasierte Milch- und Fleischproduktion brauchen eine langfristige Perspektive.

Mit dem Beitrag für graslandbasierte Milch- und Fleischproduktion (GMF) soll in der Schweiz eine Produktion gefördert werden, die dem betriebsspezifischen Standortpotenzial angepasst ist. Damit ist gemeint, dass für die Produktion von Milch und Fleisch in erster Linie das vorherrschende Grasland effizient genutzt werden soll und dadurch der Import von zusätzlichen Nährstoffen über Kraftfutter reduziert wird. Die Regelung sieht daher auch vor, Kraftfutter und Mais in der Futterration zu limitieren.

Eine erste Evaluation dieser Zahlungen, die wir kürzlich im Journal «Agricultural Systems» veröffentlicht haben*, zeichnet ein wenig optimistisches Bild. Mit Hilfe des Modells SWISSLand haben wir berechnet, wie hoch die Kosten einer Teilnahme bei GMF für 2000 Milchbetriebe in der Schweiz sind und welches Potenzial in Bezug auf die Reduktion des Stickstoffeinsatzes die Beiträge haben. Dafür haben wir die Einkommen der Betriebe jeweils mit und ohne Teilnahme am GMF Programm optimiert. Anschliessend konnten wir die durch die Teilnahme verursachten betrieblichen Kosten (compliance cost) mit der Höhe der Direktzahlungen vergleichen.

Die Ergebnisse zeigen, dass wir mit den Berechnungen die Teilnahme am GMF Programm in 91% der Fälle richtig voraussagen konnten. Das heisst, dass wenn in unseren Berechnungen die Kosten der Teilnahme unter dem Beitrag von 200 Fr. lagen, die entsprechenden Betriebe auch tatsächlich Beiträge für GMF beanspruchten. Allen Unkenrufen zum Trotz, scheinen sich die allermeisten Betriebe in der Schweiz in diesem Fall also ökonomisch äusserst rational zu verhalten.

Die Berechnungen zeigten ausserdem, dass aus einer kurzfristigen Perspektive die Teilnahme für viele Betriebe keine bzw. nur geringe Kosten verursacht. Für einen Teil der Milchbetriebe mit hoher Milchproduktion und –Leistungen führt eine Teilnahme im GMF Programm aber zu exorbitant hohen Kosten (siehe Abbildung).

Abbildung: Erbringungskosten und N-Reduktionspotenzial für Milchbetriebe bei einer GMF Teilnahme. Die hellblaue Kurve zeigt in aufsteigender Reihenfolge die Kosten der Milchbetriebe im Talgebiet. Die hellgrüne Kurve zeigt die Kosten für die Betriebe im Berggebiet. Die gestrichelte Linie zeigt die dazugehörige Stickstoffreduktion.

Das bedeutet einerseits, dass die Beiträge zum jetzigen Zeitpunkt dorthin fliessen, wo die Betriebe die Einschränkungen des Programms bereits erfüllen und damit hohe Mitnahmeeffekte (d.h. Renten) verursachen. Andererseits müsste man die Beiträge massiv erhöhen, wenn man die intensiven Milchbetriebe zu einer unmittelbaren Teilnahme veranlassen möchte. Ohne die Teilnahme dieser Betriebe besteht aber kaum Potenzial den Stickstoffinput in das landwirtschaftliche System zu reduzieren. Umweltfreundlicher ist die Schweizer Landwirtschaft mit GMF also kaum geworden.

Diese Analyse scheint ernüchternd. GMF fördert kurzfristig weder standortangepasste Produktionssysteme noch scheint das Programm im Vergleich zu anderen Massnahmen sehr effizient zu sein. Trotzdem muss für GMF an dieser Stelle eine Lanze gebrochen werden.

Es ist ganz klar festzuhalten, dass diese Berechnungen kurzfristiger Natur sind. Die Hypothese ist, dass sich der wirkliche Effekt erst im Laufe der Zeit entfaltet. Das Programm kann nämlich dann effektiv werden, wenn in Zukunft weniger Betriebe ihr Produktionssystem auf eine intensivere Milchproduktion umstellen. In der Wissenschaft spricht man hier vom sogenannten Baseline-Effekt: Die Evaluation einer Massnahme muss sich auf die Veränderung über die Zeit ohne das zu evaluierende Instrument beziehen und darf sich nicht einfach nur auf eine vorher – nachher Betrachtung beschränken.

Dieser Aspekt wird allzu oft vernachlässigt, weil es sehr aufwendig ist, eine Baseline zu bestimmen, die darüber hinaus entweder modellbasiert oder statistisch aufwendig konstruiert werden muss. Die a priori Bedeutung des Produktionssystems für die Teilnahme an GMF bedeutet aber, dass es politische Geduld braucht und Aktionismus kaum gerechtfertigt ist. Umso mehr, als dass die Verteilungswirkung des Instruments von den Akteuren in der Politik wohl geschätzt wird und die Landwirte nicht schon nach kurzer Zeit wieder mit einer Änderung der Agrarpolitik konfrontiert wären.

*Mack G. and Huber R. 2017. On-farm compliance costs and N surplus reduction of mixed dairy farms under grassland-based feeding systems. Agricultural Systems. Volume 154, June 2017, Pages 34–44.