Lenkungsabgaben auf Pflanzenschutzmittel: Erfahrungen aus Europa

Robert Finger & Thomas Böcker. Viele Länder verfolgen das Ziel, die durch den Einsatz von Pflanzenschutzmitteln (PSM) verursachten Risiken für Mensch und Umwelt zu reduzieren. Unter anderem stellen dabei Abgaben auf PSM ein potentiell wirkungsvolles Element im politischen Massnahmenkatalog dar. Vier europäische Länder (Schweden, Dänemark, Norwegen und Frankreich) haben bereits Abgabensysteme auf PSM eingeführt. In einem in der Zeitschrift Sustainability veröffentlichten Artikel* haben wir diese vier Systeme hinsichtlich ihrer Wirkungen auf verschiedene Zieldimensionen analysiert.

Die Systeme unterscheiden sich hinsichtlich ihrer Ausgestaltung diametral. Im schwedischen System wird eine undifferenzierte Abgabe (in Höhe von ca. 3.64 € pro kg Wirkstoff) erhoben. Im Gegensatz dazu sehen das norwegische und französische System Steuersätze in Kategorien vor. Im französischen System werden dabei Aspekte der menschlichen Gesundheit für die Einteilung in drei Kategorien berücksichtigt, so dass zum Beispiel karzinogene PSM mit einem Höchststeuersatz (5.10 € pro kg Wirkstoff) belegt werden. Die Steuerhöhen in Schweden und Frankreich werden jedoch als unzureichend hoch angesehen. Allerdings wird in Frankreich zusätzlich das Ausweisen der Steuerhöhe eines PSM auf der Rechnung als wichtiges Mittel zur Sensibilisierung bezüglich der Toxizität von PSM und damit zur Verhaltensänderung genutzt. Das norwegische System berücksichtigt neben humantoxikologischen Faktoren auch Umwelteffekte der PSM und nimmt eine Einteilung in sieben Kategorien vor. Indessen wird in Dänemark seit 2013 ein vollständig ausdifferenziertes Steuersystem genutzt, welches Risiken für Mensch und Umwelt sowie das Umweltverhalten von PSM (z.B. Abbauraten und Eintragspotential in das Grundwasser) berücksichtigt. Basierend auf diesen Kriterien, die aus dem Zulassungsverfahren vorliegen, wird für jedes PSM eine ‘individuelle’ Steuer berechnet. Hochriskante PSM werden dabei zum Teil mit extrem hohen Steuersätzen belegt, wenig riskante PSM aber nur geringfügig belastet. Alle vier Systeme erheben die Steuern auf der Ebene Industrie oder Handel, was geringe Transaktionskosten für den Landwirt bedeutet.

Diese Abgabensysteme können zu Zielkonflikten führen, da Risikoreduktion nicht notwendigerweise mit einer Mengenreduktion einhergehen muss. Eine Reduktion des Risikos, z.B. durch die Substitution hin zu weniger toxischen PSM, kann einen höheren Einsatz von PSM in kg Wirkstoff bedeuten. Eine Reduktion der Menge ist daher ein nur unzureichendes politisches Ziel.

Obschon die PSM-Abgaben nicht die Haupttreiber für die Entwicklungen des mengenmässigen PSM-Einsatzes in den vier Ländern waren, zeigt unsere Analyse, dass diese bei genügend hohen Abgabenniveaus offensichtlich Risikoreduktionen bewirken. Zum Beispiel wurde in Norwegen der Einsatz hoch toxischer Produkte deutlich reduziert, obwohl die Gesamtmenge eingesetzter PSM nicht reduziert wurde. Auch wenn aufgrund zum Teil geringer Nachfrageelastizitäten die Mengenwirkungen der Abgaben nicht zwingend gross sein muss, entsprechen die Abgabenregimes oft dem Verursacherprinzip. Negativ ist anzumerken, dass die Steuereinnahmen in den vier Ländern nur im begrenzten Masse in den Sektor zurückgeführt werden. Dadurch werden grosse Hebelwirkungen verpasst, die z.B. über die Nutzung der Steuereinnahmen zur Finanzierung neuer PSM-Applikationstechniken, Beratung, extensiverer Anbauverfahren etc., realisiert werden könnten. In Frankreich werden die Steuereinnahmen u.a. dazu verwendet, PSM-Rückstande bei der Aufbereitung von Trinkwasser zu entfernen. In allen Ländern waren signifikante Vorratskäufe vor Einführungen oder Erhöhungsschritten der Steuer zu beobachten. Kurzfristige Effekte durch die Einführung einer solchen Abgabe sind daher sehr begrenzt. Ausdifferenzierte Abgabensysteme erlauben es, im Gegensatz zu undifferenzierten, die genauen politischen Zielfunktionen abzubilden und den jeweiligen nationalen Gegebenheiten Rechnung zu tragen. Es wäre daher möglich, die in nationalen Aktionsplänen definierten Ziele mit weniger Begleitmassnahmen (wie z.B. Verbote oder Anwendungseinschränkungen) zu realisieren. Dies spiegelt auch die Entwicklung der Abgabensysteme in Europa wider, die sich aufgrund neuerer Erkenntnisse und grösserer Informationsbasis bezüglich der Risikobewertung von PSM hin zu ausdifferenzierten Systemen à la Dänemark entwickeln.

Unsere Analyse zeigt, dass Lenkungsabgaben auf PSM eine signifikante Weiterentwicklung erfahren haben und wirksame Komponenten in nationalen Aktionsplänen verschiedener europäischer Ländern darstellen. Basierend auf den vorhanden Erfahrungen und Möglichkeiten sowie in Kombination mit weiteren begleitenden Massnahmen haben diese Lenkungsabgaben grosse Potentiale, Ziele zur Risikoreduktion des PSM-Einsatzes zu erreichen.

 

*Böcker, T., Finger, R. (2016). European Pesticide Tax Schemes in Comparison: An Analysis of Experiences and Developments. Sustainability 8(4), 378; http://www.mdpi.com/2071-1050/8/4/378/html (Open Access)

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