Gewinner und Verlierer der Umlagerung tierbezogener Direktzahlungen

Robert Huber. Modellrechnungen zeigen, dass die Umlagerung der tierbezogenen Direktzahlungen nur Gewinner kennt: Bauern, Umwelt und auch die Staatskasse. Warum es trotzdem wichtig ist, auch über Verlierer zu sprechen.

Aktuell wurden in der Zeitschrift Agrarforschung zwei Artikel veröffentlicht, welche die Auswirkung der Umlagerung tierbezogener Direktzahlungen in Versorgungssicherheits-beiträge quantifizieren.

Stefan Mann und seine Mitarbeiter von der Forschungsanstalt Agroscope zeigen mit den Sektormodellen SILAS und SWISSland, dass mit der Umlagerung die Intensivierungs-anreize in der landwirtschaftlichen Produktion zurückgehen und die Landwirte höhere Einkommen erzielen ohne dass die produzierte Nahrungsenergie in der Schweiz zurückgeht1.

In einem zweiten Artikel, welcher auf der Zusammenarbeit der Agrarökonomie Gruppe an der ETH und mir entstand, geht es um die Umweltwirkung der Umlagerung in zwei Fallstudiengebiete im Jura und Wallis2. Dazu wurde das regionale, agentenbasierte Optimierungsmodell ALUAM verwendet. Die Resultate zeigen im kleinen Massstab ebenfalls, dass die Intensivierungsanreize zurückgehen und der Anteil extensiv genutzter Wiesen zunimmt. Allerdings offenbart das Modell auch, dass nicht einfach sämtliche Betriebe ihre Tierzahl nach unten anpassen. Trotz veränderter Anreizstruktur reduzieren in der Simulation kleinere, kapitalintensive (Milch-)Betriebe ihren Tierbesatz nicht, damit sie weiterhin ihre Arbeitskraft voll auslasten können.

Dieses Resultat ist aufgrund der kleinen Fallstudienregion und der spezifischen Informationen, die in der Modellierung verwendet wurden, nicht auf die gesamte Schweiz übertragbar. Wichtig ist aber, dass sich eine neue Politikmassnahme nicht einfach homogen auf den ganzen landwirtschaftlichen Sektor auswirkt. Wenn man die Effekte über die ganze Schweiz aggregiert, dann überwiegen die positiven Effekte. Im Kleinen jedoch gibt es auch Verlierer, die wirtschaftlich wenig oder gar nicht profitieren und auch keinen Beitrag zur Verbesserung der Umwelt leisten.

Dies ist selbstverständlich kein Grund, gegen die Reform zu sein. Die Umlagerung der Direktzahlungen macht nicht nur aus agrarökonomischer Sicht Sinn, sondern wird sich, wie im Artikel von Stefan Mann gezeigt, insgesamt auch positiv auf den landwirtschaftlichen Sektor auswirken.

Im agrarpolitischen Prozess sind jedoch die potenziellen Verlierer das Zünglein an der Waage. Ein dritter Artikel in der Agrarforschung weist darauf hin, dass die Ökologisierung der Schweizer Landwirtschaft von den Bauern (SBV) nur solange mitgetragen wird, als die Massnahmen den Agrarbereich auch als wirtschaftlichen Sektor stützen3. Ansonsten ist der Bauernverband in verschiedenen Fragen zur konkreten Umsetzung ökologisch orientierter Massnahmen kritisch eingestellt. Der Bauernverband möchte denn auch, dass die Versorgungssicherungsbeiträge mit dem Tierbesatz bis zur Förderlimite ansteigen, weil er fürchtet, dass die Milch- und Rindfleischproduktion sonst an Wettbewerbsfähigkeit verliert.

Der Schlüssel zu einer erfolgreichen Umsetzung der Reform liegt daher nicht so sehr bei den Gewinnern der Reform. In der politischen Diskussion müsste es auch darum gehen, wie diejenigen Bauern, die mit dem veränderten Anreizsystem potenziell verlieren, durch betriebliche Anpassungen und begleitende agrarpolitische Massnahmen (u.a. durch spezifische Übergangsbeiträge) unterstützt und allenfalls entschädigt werden können – auch wenn dies der eigentlichen Ausrichtung der Weiterentwicklung des Direktzahlungs-systems (Ausrichtung der Zahlungen auf gemeinwirtschaftliche Leistungen) widersprechen mag.

Zitierte Artikel in der Agrarforschung

1Mann S., Zimmermann A., Möhring A., Ferjani A., Mack G. & Lanz S., 2012. Welche Auswirkungen hat die Umlagerung der tierbezogenen Direktzahlungen? Agrarforschung Schweiz 3 (6), 284–291).

2Huber R., Iten A. & Briner S., 2012. Weiterentwicklung des Direktzahlungssystems: Auswirkung auf die Landnutzung im Berggebiet. Agrarforschung Schweiz 3 (7–8), 354–359.

3Hirschi C. & Huber R., 2012. Ökologisierung der Landwirtschaft im agrarpolitischen Prozess. Agrarforschung Schweiz 3 (7–8), 360–365.

3 Gedanken zu „Gewinner und Verlierer der Umlagerung tierbezogener Direktzahlungen

  1. Wo bleibt die standortgemässe Landwirtschaft?
    Sehr viele Fragen beantworten all diese Untersuchungen nicht: Nämlich ob und wie sinnvoll es ist, in den Bergzonen III und IV noch weniger Tiere zu halten. Also ausgerechnet dort, wo bereits heute die Umweltziele Landwirtschaft erfüllt werden, noch mehr zu extensivieren. Was bringt es, wenn v.a. in jenen Regionen weniger Tiere gehalten werden, in denen praktisch kein Ammoniakproblem besteht, nämlich den oberen Zonen des Berggebiets? (ganz abgesehen davon, dass das Ammoniak dann eben in jenen Ländern anfällt, von denen wir das Fleisch importieren)
    Die Reduktion des Viehbestands in der Berglandwirtschaft (und nur dort geht laut S.Mann der Viehbesatz wesentlich zurück!) mag zwar „am billigsten“ sein und sich am positivsten auf die Einkommen der Bauern auswirken, weil die Produktionskosten dort am wenigsten gedeckt werden. Aber ob es einer standortangepassten Nutzung entspricht, wenn Flächen im Berggebiet mangels Futterverwerter sogar nicht mehr bewirtschaftet werden (oder höchstens noch gemäht werden um Direktzahlungen zu genieren) das wage ich sehr zu bezweifeln.
    Je höher der Anteil extensiver Flächen, desto extremer werden zudem die Arbeitsspitzen. Dank dem tieferen Tierbesatz gibt es im Berggebiet dafür während den restlichen 8 bis 10 Monaten im Jahr nicht mehr viel zu tun….
    Also ich bin mir nicht sicher, ob die Mehrheit der Schweizer Bevölkerung eine solche Art von Landwirtschaft will.
    Eveline Dudda

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  2. Liebe Frau Dudda
    Vielen Dank für Ihren Kommentar. Sie sprechen gleich drei wichtige Herausforderungen für das Berggebiet an. 1) Die potenzielle Problematik einer Unternutzung / Vergandung der Flächen; 2) die absoluten Kostennachteile im Berggebiet und 3) die hohe Arbeitsbelastung für die Bäuerinnen und Bauern. Die zentrale Frage ist jedoch, ob die Landwirtschaft mit einer tierbezogene Direktzahlung diesen Herausforderungen besser begegnen kann als mit einer flächenbezogenen Zahlung.

    Dazu muss der Blogbeitrag um folgende Argumente ergänzt werden.
    1) In sämtlichen agrarökonomischen Modellen werden das anfallende Futter und die Anzahl der gehaltenen Tiere miteinander bilanziert. Mit anderen Worten: Sämtliches Futter, welches im Modell anfällt, muss auch von einem Nutztier gefressen werden. Auch das Futter von extensiven Wiesen und Weiden muss gefressen werden, wobei die Aufnahme dieses minderwertigen Futters für jedes einzelne Tier limitiert ist. Im Modell tritt deshalb die Problematik, dass Flächen aufgrund fehlender Verwerter aufgegeben werden, gar nicht auf. Die Aufgabe von Flächen ist mit dem Strukturwandel und der natürlichen Eigenschaften der Parzelle (konkret deren Befahrbarkeit) verknüpft als mit dem Direktzahlungssystem. Ausserdem ist der Versorgungssicherheitsbeitrag ja an einen Mindesttierbesatz geknüpft.

    2) Tierbezogene Direktzahlungen setzen einen Anreiz die Anzahl der Tiere zu erhöhen und intensiver zu produzieren. Wie Sie richtig argumentieren, erhöht sich damit der Verlust, wenn die Produktionskosten nicht gedeckt sind und umgekehrt erhöht sich der Gewinn bei einem Systemwechsel. Aus einer agrarökonomischen Sicht ist das sinnvoll. Weshalb soll man eine unrentable Produktion zusätzlich unterstützen, wenn es für die von Ihnen erwähnten Ziele (das Einkommen in der Landwirtschaft zu erhöhen und die flächendeckende Bewirtschaftung sicherzustellen) viel bessere Instrumente gibt?

    3) Die Arbeitsbelastung im Berggebiet ist für mich die zentrale Herausforderung. Leider kenne ich kein Patentrezept, wie diese eingedämmt werden kann. Ihre Argumentation scheint mir in diesem Punkt aber nicht ganz schlüssig. Weshalb sollen die Arbeitsspitzen mit einer Extensivierung der Produktion ansteigen? Wenn die Bäuerin oder der Bauer die Fläche vorher dreimal gemäht hat (von Hand oder mit der Maschine) und anschliessend nur noch einmal, dann nimmt doch die Arbeitsbelastung generell und auch in den Spitzenzeiten ab. In Ihrem Kommentar tönt es schon fast so, als ob tierbezogene Direktzahlungen dafür sorgen, dass die Bauern auch genügend Arbeit haben.

    Das zentrale Argument des Beitrags ist, dass sich WDZ in der heterogenen Schweiz unterschiedlich auswirken wird und nicht einfach alle Gewinner dieses Systemwechsels sein werden. Dies gilt aber auch für die Beibehaltung der tierbezogenen Beiträge. Dass die Landwirtschaft in den Bergzonen III und IV unisono standortgerecht sei, ist wohl genauso übertrieben, wie wenn man die Bäuerinnen und Bauern per se als Umweltverschmutzer hinstellt. Mit WDZ könnte aber die Umwelt – auch in den Bergzonen III und IV – profitieren ohne dass die Bauern weniger verdienen. Ich glaube, dass ist durchaus eine Art von Landwirtschaft, die von einer Mehrheit der Bevölkerung unterstützt würde.

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  3. Sehr geehrter Herr Huber
    Es geht mir weder darum, für die Tierbeiträge zu weibeln, noch die Situation mit oder ohne zu vergleichen. Sondern aufzuzeigen, dass die AP14-17 bzw. WDZ die Probleme nicht dort löst, wo sie bestehen – nämlich in den tierintensiven Gebieten – oder dort, wo es offenbar zu wenig oder zu wenig qualitativ hochwertige Ökoflächen hat.

    Zur Wirtschaftlichkeit: Wenn man die Agrarpolitik der letzten Jahren betrachtet war das Vorgehen immer dasselbe: Der Agrarschutz wurde gelockert, die Preise sanken und damit die Bauern das akzeptierten, versprach man ihnen höhere Direktzahlungen. Später heisst es dann – wie jetzt bei der Modellierung der Tierbeiträge: Ihr Bauern holt mit euren Produkten ja nicht einmal die Produktionskosten heraus! Da ist es doch besser für euch und uns, wenn ihr weniger produziert… Das trifft vor allem fürs Berggebiet zu, aber nicht nur. Dieser Prozess ist nicht gottgegeben, sondern von gewissen Kreisen gewollt. Das heisst aber noch lange nicht, dass er deshalb Sinn macht.

    Zu den Arbeitsspitzen: Die festgelegten Schnittzeitpunkte für Ökoflächen verkürzen die Erntezeit. Ab Stichdatum wird ein paar Tage lang gemäht was der Balken hergibt. Das ist nicht nur arbeitstechnisch unsinnig sondern es führt auch ökologisch oft zu unerwünschten Effekten. Bei einer Ausdehnung der Ökoflächen geht es wohl in den seltensten Fällen um Wiesen, die heute dreimal gemäht werden und künftig nur noch einmal gemäht würden. Sondern es geht vielmehr um Wiesen, die heute ein bis zweimal gemäht, aber noch gedüngt werden, und auf denen künftig kein Mist/ Gülle mehr ausgebracht werden darf. Darin liegt m.M. nach auch der Grund für die bipolare Entwicklung im Berggebiet: Die Extensivierung auf der einen und Intensivierung auf der anderen Seite, ist mindestens so sehr eine Folge der Ökobeiträge, wie der Tierbeiträge.

    Zur Futterverwertung: Schon heute gibt es Betriebe im Berggebiet, die einen Teil des Ökoflächenheus als Einstreu verwenden, weil sie gar nicht soviel Ökoheu im Betrieb verwerten können. Dafür kaufen sie dann gutes Heu zu. In den Berechnungen von Agroscope werden gegenüber heute rund 10’000 Hektar in den Bergzonen III und IV nicht mehr genutzt, während im Tal- und Hügelgebiet die Flächennutzung mehr oder weniger gleich bleibt. Es fallen also etwa 8 Prozent in der BZ III und IV brach. Vielleicht werden diese Flächen hier und da noch zur Optimierung der Direktzahlungen und als Einstreu gemäht oder um Biogas damit zu produzieren. Die Frage sei jedoch erlaubt, ob das dem Wunsch der Allgemeinheit entspricht?

    Meine persönliche Meinung: Das Ziel sollte nicht eine Kosten-minimierte oder Ökologie-maximierte, sondern eine für den jeweiligen Standort optimierte Landwirtschaft sein. Dann wäre Ökologie auch wieder, was sie früher war: Ein Koppelprodukt. In diese Richtung vermisse ich aber nicht nur in der AP14-17 sondern auch ganz allgemein ernsthafte Vorschläge, sowohl beim Bund als auch in der Agrarforschung oder anderen Kreisen, die lautstark für oder gegen die AP14-17 weibeln.

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