Ein Direktzahlungssystem, das die tatsächlichen Umweltwirkungen abzubilden versucht: ein kleiner Schritt Richtung Umweltziele

von Anina Gilgen, Thomas Drobnik, Stefan Mann, Christian Flury, Gabriele Mack, Christian Ritzel, Andreas Roesch, Gérard Gaillard* 

In dieser Studie haben wir eine Alternative zum derzeitigen Schweizer Agrarumwelt-Direktzahlungssystem konzeptionell entwickelt und dessen Auswirkungen auf den Agrarsektor modelliert. Das vorgeschlagene indikatorbasierte Direktzahlungssystem wurde so konzipiert, dass es die approximierten Umweltauswirkungen eines Betriebs berücksichtigt. Weil der Tierbestand in den Berechnungen wegen der hohen Marktpreise nur geringfügig zurückgeht, sind die erzielten Umweltverbesserungen zu gering, als dass das neu entwickelte   Direktzahlungssystem allein zur Erreichung der agrarpolitischen Umweltziele führt.

Im Rahmen eines Forschungsprojekts haben wir ein neues Direktzahlungssystem entwickelt und evaluiert, das kürzlich in der Fachzeitschrift Q Open beschrieben wurde (Gilgen et al., 2022). Das neu konzipierte Indikatorbasierte DirektZahlungssystem (IDZ-System) umfasst die Umweltthemen Biodiversität, Nährstoffe & Klima, Pflanzenschutzmittel und Bodenschutz. Es basiert auf der Idee, dass LandwirtInnen in Abhängigkeit der Umweltauswirkungen ihres Betriebs vergütet werden: je geringer die Umweltbelastung (z.B. Treibhausgasemissionen), desto höher die Direktzahlungen. Die Umweltwirkungen werden mithilfe von Indikatoren approximiert. Um die Indikatorwerte mit den Direktzahlungen zu verknüpfen, werden externe Kosten verwendet (Kostenwahrheit). Tabelle 1 fasst die wichtigsten Unterschiede der Umweltzahlungen im heutigen Direktzahlungen und im IDZ-System zusammen.

Tabelle 1: Übersicht über die Grundsätze der Umweltzahlungen des heutigen Direktzahlungssystems sowie des neu konzipierten IDZ-Systems.

Um den ökologischen Fussabdruck eines Betriebs zu bewerten, werden im IDZ-System unterschiedliche Betriebstypen gleichbehandelt. Dies stellt ein Paradigmenwechsel zum heutigen Direktzahlungssystem dar: Während im heutigen Direktzahlungssystem Zahlungen für den Verzicht auf Pflanzenschutzmittel in pflanzenschutzmittelintensiven Kulturen gewährt werden, erhält im IDZ-System auch ein reiner Grünlandbetrieb Pflanzenschutzmittelbeiträge. Somit spiegelt das IDZ-System wider, wenn ein bestimmter Betriebstyp bei einem bestimmten Umweltthema besser abschneidet. Durch diesen Ansatz fliesst die landwirtschaftliche Struktur – z. B. angebaute Kulturen, Anzahl der Tiere – in die Berechnung der IDZ-Zahlungen ein. Langfristig könnte das IDZ-System dadurch Anreize schaffen, die landwirtschaftliche Produktion in eine umweltfreundlichere Richtung zu lenken, als dies heute der Fall ist.

Beispiel: der Indikator Nährstoffe & Klima

Im Folgenden zeigen wir am Beispiel des Indikators für Nährstoffe & Klima auf, wie die IDZ-Zahlungen für diesen Umweltbereich berechnet werden.Die Umweltaspekte Treibhausgasemissionen, Ammoniakemissionen und Nitratauswaschung – zusammengefasst als Nährstoffe & Klima – werden zu einem grossen Teil von der Anzahl Tiere und der Menge des auf dem Feld ausgebrachten Stickstoffs beeinflusst. Daraus abgeleitet wird der Indikator Nährstoffe & Klima (X1) nach der folgenden Formel berechnet:

Wobei VB der landwirtschaftliche Viehbestand des Betriebs (in GVE) ist; LN die landwirtschaftlich genutzte Fläche (in ha); Naus die Menge des ausgebrachten (mineralischen und organischen) Stickstoffs (in kg); Z der Zahlungsansatz für Nährstoffe & Klima. Dieser wurde anhand von Schadenskosten geschätzt und beträgt CHF 3’100/ha.

Der Indikator kann Werte zwischen 0 und 1 annehmen, wobei 0 bedeutet, dass ein Betrieb keine Direktzahlungen erhält. Bei einem Wert von 1 erhält der Betrieb die Höchstzahlung, also 3’100 CHF/ha.

Der erste Term (VB/LN) steht stellvertretend für die Ammoniak- und Treibhausgasemissionen, die vor der Ausbringung der Gülle entstehen, einschließlich der Methanemissionen aus der Vergärung und Lagerung, der Lachgasemissionen aus der Lagerung und der Ammoniakemissionen aus dem Stall und der Lagerung. Je größer der Tierbestand ist, desto höher sind diese Emissionen in erster Näherung. Der zweite Term (Naus/LN) steht stellvertretend für die Ammoniak- und Lachgasemissionen auf dem Feld und für die Nitratauswaschung. Auch hier gilt, dass höhere Ausbringungen mit höheren Emissionen verbunden sind.

Die Werte 0.33 und 0.0025 stellen die Schwellenwerte dar, die bestimmen, wie viele Tiere ein Betrieb halten und wie viel Dünger ausgebracht werden darf, um Direktzahlungen zu erhalten. Diese Werte können angepasst werden, um die Direktzahlungen zu steuern. Die in dieser Gleichung gewählten Schwellenwerte liegen bei einer Tierdichte von 1.5 GVE/ha und einer Ausbringung von 200 kgN/ha (oder Kombinationen, die denselben Indikatorwert ergeben).

Modellierte Änderungen

Wir haben mit dem Sektormodell SWISSland verschiedene Simulationen durchgeführt, um die Wirkung des IDZ-Systems auf den Agrarsektor zu modellieren. Bei den Simulationen wurden der Freiwilligkeitsgrad der Zahlungen, die Höhe Zahlungsansätze sowie die Schwellenwerte des Nährstoffe & Klima-Indikators variiert. Im Folgenden fassen wir die wichtigsten Erkenntnisse aus den Simulationen zusammen.

Das IDZ-System führt zu einer Umverteilung der Direktzahlungen. Während Rinder- und Mutterkuhbetriebe sowie Ackerbaubetriebe vom neuen System profitieren, erleiden intensive Schweine- und Geflügelbetriebe deutliche Einkommensverluste. Diese Einkommensverluste kommen in erster Linie durch die hohen Tierbestände zustande, die im IDZ-System abgestraft werden.

Dennoch geht der Tierbestand in den Simulationen nur um 5-8% zurück. Ein Hauptgrund für dieses Ergebnis sind die relativ hohen Marktpreise für tierische Erzeugnisse, die den Anreiz zur Verringerung der Zahl der Tiere begrenzen. Somit werden auch die agrarpolitischen Umweltziele nicht erreicht, die einen deutlich höheren Rückgang des Tierbestands bei gleichbleibender Effizienz erfordern würden.

Des Weiteren sind die erzielten Umweltverbesserungen das Ergebnis einer extensiveren Produktion, was zu einem geringeren Selbstversorgungsgrad führt. Dies stellt für die Agrarpolitik einen Zielkonflikt dar.

Fazit

Obwohl Direktzahlungen allein kaum zur gewünschten Reduktion der Umweltbelastung in der Schweiz führen können, könnten sie einen wichtigen Beitrag zu einer gezielteren Verteilung der umweltorientierten Direktzahlungen leisten und somit die landwirtschaftliche Produktion in eine umweltfreundlichere Richtung lenken. Wir empfehlen, neben den Direktzahlungen weitere Massnahmen auf der Produktions- und Konsumseite einzuführen, um die Ziele der Agrarumweltpolitik zu erreichen.

Referenz

Gilgen, A., Drobnik, T., Mann, S., Flury, C., Mack, G., Ritzel, C., Roesch, R. und Gaillard, G. (2022): Can agricultural policy achieve environmental goals through an indicator-based direct payment system?, Q Open, qoac034, https://doi.org/10.1093/qopen/qoac034

Anmerkungen

Wir möchten uns bei verschiedenen Bundesangestellten für ihre hilfreichen Beiträge bedanken. Das Projekt wurde vom Bundesamt für Landwirtschaft finanziert. Bei der Studie handelt es sich um ein reines Forschungsprojekt, eine Einführung des Systems ist nicht geplant.

Der Beitrag ist Teil des Special Issues zu «Evidenzbasierter Agrar- und Ernährungspolitik – Rolle der Forschung für die Politikgestaltung» in der Fachzeitschrift Q Open. Dieser Special Issue wird durch die SGA (Schweizerische Gesellschaft für Agrarwirtschaft und Agrarsoziologie) realisiert. Gast-Editoren sind die SGA-Vorstandsmitglieder Nadja El Benni, Robert Finger und Christian Grovermann. https://academic.oup.com/qopen/pages/cfp-evidence-based-agricultural-and-food-policy

* Anina Gilgen, Thomas Drobnik, Stefan Mann, Christian Flury, Gabriele Mack, Christian Ritzel, Andreas Roesch, Gérard Gaillard sind bei Agroscope. Die Studie wurde von Agroscope mit Begleitung von Flury & Giuliani durchgeführt.

6 Antworten auf „Ein Direktzahlungssystem, das die tatsächlichen Umweltwirkungen abzubilden versucht: ein kleiner Schritt Richtung Umweltziele

  1. Danke herzlichst für die wertvollen Ausführungen .
    Ein wertvoller Einstieg im neuen Jahr !
    Gerne hätte ich meinen Betrieb mit 1.16 SAK betrachtet.
    Eine Rückmeldung würde mich freuen.
    Danke für Euer Engagement.
    Eva M. Kollmann

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  2. „Es basiert auf der Idee, dass LandwirtInnen in Abhängigkeit der Umweltauswirkungen ihres Betriebs vergütet werden: je geringer die Umweltbelastung (z.B. Treibhausgasemissionen), desto höher die Direktzahlungen. Die Umweltwirkungen werden mithilfe von Indikatoren approximiert. Um die Indikatorwerte mit den Direktzahlungen zu verknüpfen, werden externe Kosten verwendet (Kostenwahrheit).“

    Bei der Regulierung von externen Effekten werden immer Eigentumsrechte festgelegt. Wie sie festgelegt werden, ist keine wissenschaftliche, sondern eine politische Frage. Die Eigentumsrechte sind entscheidend für fast alles Weitere: Wer die Kosten trägt, welche Instrumente in Frage kommen, wie die Kosten gemessen werden, wie die Politiker die Umweltziele ansetzen. Die eigentumsrechtlichen Annahmen müssen bei solchen Vorschlägen offen deklariert werden, damit man darüber diskutieren kann. Hier kommen sie gewissermassen durch die Hintertür. In anderen Worten: In der Tabelle fehlt eine Zeile, in der steht, auf welcher Grundlage welche Annahmen über die Eigentumsrechte getroffen wurden.

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    1. Grundsätzlich hast Du natürlich Recht, Felix. Aber es gibt ja in der Schweiz definierte property rights, von denen wir auch ausgegangen sind. Sprich: die Studie geht davon aus, dass nicht die Nutzungsrechte das Hauptproblem sind, sondern verzerrte Anreizstrukturen.

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  3. Interessanter Ansatz! Allerdings kommt mir der diskutierte (vorgeschlagene?) Indikator recht grobschlächtig vor. Durch die Fokussierung auf Ausbringungsmengen und Tierzahlen ignoriert er qualitative Unterschiede zwischen Betrieben, die in vielen Fällen entscheidend sein können – wie und wann wird bspw. der Dünger ausgebracht? Was wird angebaut (somit: wie viel Dünger wird voraussichtlich aufgenommen)? Mit welchen Böden haben wir zu tun? Etc. Die Unterschlagung derart wesentlicher Faktoren dürfte die politische Legitimität und Akzeptanz des Vorschlags unterminieren. Ihre Berücksichtigung würde hingegen die Komplexität enorm erhöhen. Zugleich könnte man argumentieren, dass die eher „quantitativen“ Faktoren (wie bspw. Viehzahlen) stärker nachfragegetrieben sind und daher weniger „in der Hand“ der Betriebe als die unterschlagenen „qualitativen“ Faktoren.

    Zudem verwundert mich die Zusammenfassung der sozialen Kosten so unterschiedlicher Externalitäten wie Treibhausgas- und Nährstoffemissionen zu einem Schadenskostensatz. Auch hier dürfte das relative Verhältnis der beiden Externalitäten von vielen „qualitativen“ Faktoren abhängig sein (bspw. Dominanz mineralischen vs. organischen Düngers oder auch Bodentyp).

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    1. Vielen Dank für den wichtigen Beitrag!
      In der Tat ist es sehr schwierig einen Kompromiss zu finden zwischen einer möglichst genauen Berechnung der Umweltwirkung und der Umsetzbarkeit der Indikatoren im Vollzug (Kontrollierbarkeit, Verständlichkeit etc.). Im Rahmen der Gesamtstudie haben wir deswegen drei Systeme unterschiedlicher Komplexität skizziert (https://ira.agroscope.ch/de-CH/publication/49739). In diesem Artikel fokussieren wir aus Platzgründen nur auf die einfachste dieser drei Varianten. Somit ist es völlig richtig, dass die Indikatoren sehr einfach sind und viele Faktoren nicht berücksichtigt werden. Der Vorteil ist, dass die Indikatoren einfach kontrollierbar und berechenbar sind.

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About Robert Finger

I am Agricultural Economist and head of the Agricultural Economics and Policy Group at ETH Zurich. Group Website: www.aecp.ethz.ch. Private Website: https://sites.google.com/view/fingerrobert/home