von Melf-Hinrich Ehlers, Robert Huber und Robert Finger*. Digitale Technologien halten Einzug in die Landwirtschaft. Auch in Politik und Verwaltung sind digitale Anwendungen ein grosses Versprechen. Wir haben analysiert, was die Digitalisierung für die Wahl und die Ausgestaltung von agrarpolitischen Instrumenten bedeuten könnte.

Es wird erwartet, dass die Digitalisierung die Land- und Ernährungswirtschaft umfassend verändern wird, beispielsweise durch Präzisionslandwirtschaft, Onlinehandelsplattformen oder Nachverfolgungssysteme. Gleichzeitig werden digitale Technologien mehr und mehr Teil des agrarpolitischen Werkzeugkastens, etwa im Monitoring, dem Datenaustausch oder der Datenanalyse. Können diese digitalen Technologien dabei helfen, die Agrarpolitik effektiver und effizienter zu gestalten?

In einem kürzlich erschienenen Artikel** untersuchen wir, wie digitale Technologien es ermöglichen könnten, die Agrarpolitik wirkungsvoller und effizienter zu gestalten.

Wir entwickeln einen analytischen Ansatz und differenzieren dabei zwischen acht unterschiedlichen Dimensionen agrarpolitischer Instrumente (Abbildung 1). Aus diesen acht Dimensionen identifizierten wir drei Politikdimensionen, welche durch die Anwendung von digitalen Technologien direkt beeinflusst werden: 1) die Dimension Input-Ergebnis-Beziehung, d.h. wie gut lassen sich Inputs wie Dünger, Technologien und Praktiken mit Ergebnissen, wie Stickstoffemissionen oder Biodiversität in Bezug setzen; 2) die Dimension der Standortabhängigkeit von agrarpolitisch relevanten Problemen und Wirkungen von Instrumenten, z.B. über eine digitalisierte Georeferenz; und 3) die Dimension der zeitlichen Flexibilität, d.h. wie gut lassen sich agrarpolitische Instrumente über die Zeit anpassen.

Indirekt von der Digitalisierung beeinflusste Dimensionen umfassen unter anderem die Frage, inwieweit landwirtschaftliche Betriebe oder Behörden bestimmen, wie ein agrarpolitisch gewünschtes Ergebnis erreicht wird (Dimension des Ermessensspielraums), wer die Kosten einer Massnahme trägt (Dimension Kostenverteilung) oder wie hoch der Grad der Partizipation der Bäuerinnen und Bauern ist (Dimension Partizipation). In Kombination mit diesen indirekt beeinflussten Dimensionen sehen wir folgende Aspekte als zentral für die Agrarpolitik:

Neue Technologien (insbesondere digitale Sensoren und Datenanalytik) können Auswirkungen der landwirtschaftlichen Produktion (Ergebnisse) bestimmen, die mit traditionellen Verfahren nicht oder nicht effizient genug erfasst werden können. Beispiele wären das zeitnahe Feststellen von Stickstoffeinträgen oder von Pflanzenschutzmittelrückständen in Gewässern und deren Rückverfolgbarkeit zu einem bestimmten landwirtschaftlichen Betrieb. Auch die digitalisierte Messung von Tierwohl- oder Biodiversitätsindikatoren könnte realisierbar werden. Auf Basis neuer räumlich und zeitlich hochaufgelösten Daten entstünden weiterhin neue Ausgestaltungsmöglichkeiten für die agrarpolitischen Instrumente. Ergebnisbasierte Politikinstrumente, wie etwa die Qualitätsbeiträge für Biodiversitätsförderflächen, könnten viel effizienter und breiter eingesetzt werden. Es dürfte mit digitalen Technologien auch einfacher werden, überbetriebliche Zielgrössen festzulegen und es so der Landwirtschaft erlauben, die kosteneffizientesten Massnahmen zur Zielerreichung umzusetzen. Darüber hinaus könnte durch den Einsatz digitaler Technologien das Abstufen der agrarpolitischen Massnahmen nach Regionen, Betriebstypen oder Produktionstechnologien zunehmen und so die Möglichkeit eröffnen, Mitnahmeeffekte in der Unterstützung der Landwirtschaft zu reduzieren. Damit wären mit dem gleichen Budget mehr Leistungen der Landwirtschaft zielgerichtet abgegolten.

Unsere Analyse hebt das grosse Potential digitaler Technologien für die Weiterentwicklung der Agrarpolitik hervor. Sie verdeutlicht aber auch, dass der Einsatz digitaler Technologien in der Agrarpolitik neue politische Herausforderungen zufolge haben kann. Entscheidend ist, welche Rahmenbedingungen für eine digitale Agrarpolitik geschaffen werden. Abbildung 2 zeigt konzeptionell in welche Richtungen die Integration von verbessertem Monitoring, Datenaustausch oder Datenanalysen in der Agrarpolitik führen kann. Theoretisch wäre es mit Hilfe der Digitalisierung möglich, viel stärker auf ergebnisbasierte Instrumente zu setzen und den Bäuerinnen und Bauern das Ermessen zu geben, also sie selber entscheiden zu lassen, wie sie das jeweilige Ergebnis erreichen wollen. Mit der gleichen Zielsetzung wäre es aber auch möglich, auf staatliche Kontrolle zu setzen und den Betrieben genau diejenige Massnahme vorzuschreiben, die mit dem gewünschten Ergebnis am stärksten korreliert. Das Ermessen wäre dann bei der Regierung.

Dieses Beispiel verdeutlicht: Wohin die Reise in der Agrarpolitik in der Ära der Digitalisierung geht, muss (bereits jetzt) aktiv gestaltet werden. Für eine erfolgreiche Umsetzung digitaler Technologien in der Agrarpolitik sollten alle Dimensionen von agrarpolitischen Instrumenten berücksichtigt und bewusst adressiert werden. Dabei können digitalisierte Ausgestaltungsmöglichkeiten strategisch verfolgt werden, um politische Legitimität zu gewinnen, selbst wenn sie vorerst nur in Pilotprojekten angewendet werden.

Unsere Studie hat zwei weitere Botschaften für die bestehende Agrarpolitik. Erstens, vielmehr als dass bestimmte Politikinstrumente bevorzugt werden, erhöht die Digitalisierung die Ausgestaltungsmöglichkeiten von Instrumenten. Sie können besser auf spezielle landwirtschaftliche Probleme zugeschnitten werden und damit Wirkung und Effizienz der Agrarpolitik erhöhen. Zweitens ergeben sich für die Agrarpolitik kurzfristige Optionen, insbesondere im Monitoring und der Kontrolle, wo Transaktionskosten reduziert werden könnten. Ein aktuelles Beispiel ist das Portal «Meine Agrardatenfreigabe» am Bundesamt für Landwirtschaft, das die mehrfache Erfassung von Daten erspart. Dies stellt allerdings keine umfassende Digitalisierung der Agrarpolitik dar. Letztendlich handelt es sich „nur“ um eine Überführung von analogen zu digitalen Daten. Eine digitale Agrarpolitik geht jedoch auch darüber hinaus.

Eine umfassende Digitalisierung der Agrarpolitik benötigt schliesslich entsprechende digitale Kompetenzen aller Anspruchsgruppen von den Landwirtinnen und Landwirten bis zu den Behörden. Hier wird ein aktives Engagement in der Planung agrarpolitischer Digitalisierung vonnöten sein, die durch Lernen und Bildung von Kapazitäten im gesamten Agrarsektor zu unterstützen wäre.

* Melf-Hinrich Ehlers, Robert Huber und Robert Finger; Gruppe Agrarökonomie und -politik der ETH Zürich.

** Ehlers, M.-H., R. Huber & R. Finger (2021). Agricultural policy in the era of digitalisation. Food Policy, 102019. https://doi.org/10.1016/j.foodpol.2020.102019. Open access (LINK: https://www.sciencedirect.com/science/article/pii/S0306919220302256?via%3Dihub).