Norbert Hirschauer & Oliver Musshoff. Laut den Agrarökonomen Hirschauer und Mußhoff droht bei subventionierten Risikoversicherungen ohne neue Mittel Verlust „geldwerter Leistungen“ für die Landwirte – Versicherer könnten Teil der Zuschüsse abschöpfen – Landwirte vernachlässigen dann möglicherweise das Risikomanagement an anderer Stelle – Politik hat bei der Beurteilung von Versicherungssubventionen sämtliche Kosten und unerwünschte Folgen im Blick zu halten.

Ihre ablehnende Haltung gegenüber einer staatlichen Bezuschussung von Agrarversicherungsprämien haben Prof. Norbert Hirschauer von der Universität Halle Wittenberg und Prof. Oliver Mußhoff von der Georg-August-Universität Göttingen bekräftigt. In einem Diskussionspapier, das sie im Vorfeld einer am 20. März in Berlin stattfindenden top agrar-Fachtagung zu Risikoversicherungen veröffentlicht haben (siehe unten), führen die Agrarökonomen nicht zuletzt Bedenken hinsichtlich der Finanzierung und möglichen Verzerrungen am Versicherungsmarkt gegen entsprechende Subventionen ins Feld. Sollte es beispielsweise nicht gelingen, zusätzliche Mittel für solche staatlichen Zuschüsse freizumachen, könnten bei einer Umwidmung von Transferzahlungen weniger „geldwerte Leistungen“ bei den Landwirten ankommen, heißt es in dem Papier „Ökonomische Einschätzung der Subventionierung von Agrarversicherungen“. Unsicher sei auch die Reaktion der Versicherer auf Prämiensubventionen. Diese könnten einen Teil der Gelder zur Erhöhung ihrer Gewinnmargen abschöpfen, warnen die Wissenschaftler. Dem ist nach ihrer Einschätzung allenfalls mit einer Selbstverpflichtung der Branche zur vollen Weitergabe der Subventionen zu begegnen, was jedoch weitere Fragen zu deren Kontrolle aufwerfe. Ohnehin bezweifeln Hirschauer und Mußhoff die Rechtfertigung eines staatlichen Eingriffs in den Markt für Risikoversicherungen. Sie verweisen auf das „breite Arsenal“, das Landwirten in Form von Produktionsanpassung, Diversifizierung, Reservenbildung und verfügbaren Versicherungen bereits zur Verfügung stehe. Bei einer subventionierten Versicherung hätten die Unternehmer hingegen einen geringeren Anreiz, sich selbstverantwortlich gegen Risiken abzusichern. Zudem bestehe die Gefahr, dass sie im Vertrauen auf die staatlich unterstützte preiswerte Versicherung standortunangepasste, nicht-wettbewerbsfähige Produktionsverfahren umsetzten. Dadurch könne eigenverantwortliches Risikomanagement und die ökonomisch sinnvolle Anpassung an sich ändernde Rahmenbedingungen verhindert oder verzögert werden, so die Agrarökonomen.

Hirschauer und Mußhoff raten daher eindringlich zu einer umfassenden Politikfolgenabschätzung, sollte staatliches Engagement bei Risikoversicherungen in Erwägung gezogen werden. Andernfalls besteht nach ihrer Auffassung die Gefahr, nutzlose oder wenig wirksame Maßnahmen einzuführen. Als Negativbeispiel für einen solchen staatlichen „Schnellschuss“ verweisen sie auf die 2016 im Zuge der Milchmarktkrise beschlossene dreijährige Gewinnglättung nach § 32c Einkommensteuergesetz (EStG): Hier sei der Bayerische Oberste Rechnungshof inzwischen zu dem Schluss gekommen, dass der noch gar nicht umgesetzte § 32c EStG wegen seiner geringen Wirkung und hohen bürokratischen Kosten grundlegend überarbeitet oder abgeschafft werden sollte. Die Agrarökonomen empfehlen für eine höhere Risikovorsorge in der Landwirtschaft die Prüfung verschiedener möglicher Maßnahmen und deren Vergleich im Rahmen einer ergebnisoffenen Kosten-Wirksamkeitsanalyse, bei der neben der angestrebten Risikoreduzierung in den landwirtschaftlichen Unternehmen alle Kosten der Maßnahme berücksichtigt werden müssten. Über die direkten Kosten der staatlichen Ausgaben hinaus sei immer auch zu prüfen, ob oder inwieweit die selektive staatliche Förderung einzelner Instrumente unerwünschte Verzerrungen gegenüber einer Situation hervorrufen würde, in der die unternehmerischen Entscheidungen der Landwirte auf marktbasierten Knappheits- und Preissignalen beruhten, betonen Hirschauer und Mußhoff. In Bezug auf die mögliche Einführung staatlicher Versicherungssubventionen drängen sie darauf, die umfangreichen Erfahrungen anderer Länder heranzuziehen. (AGRA-EUROPE)

Ökonomische Einschätzung der Subventionierung von Agrarversicherungen

Diskussionspapier von Prof. Norbert Hirschauer von der Universität Halle Wittenberg und Prof. Oliver Mußhoff von der Georg-August-Universität Göttingen:

Seit Jahren rufen Vertreter der Versicherungswirtschaft nach einer Subventionierung von Agrarversicherungen. Bund und Länder reagierten in der Vergangenheit mehrheitlich ablehnend. Auch der Deutsche Bauernverband (DBV) hat die Forderung in der Vergangenheit nicht übernommen. Nach der Trockenheit des Jahres 2018 ist die Haltung aber heterogener geworden. So scheint innerhalb des DBV die „Stimmung“ inzwischen recht gemischt zu sein. Einige Landesverbände wie zum Beispiel der Bauernverband Sachsen-Anhalt scheinen sich der Forderung nach einer Subventionierung von Versicherungsprämien angeschlossen zu haben (Mitteldeutsche Zeitung vom 17. Januar 2019, Seite 2). Ähnlich ist das Bild in der Politik. Nicht nur in den Ländern, sondern auch im Bund gibt es zunehmend Stimmen, die eine Subventionierung von Agrarversicherungen in Erwägung ziehen. Eine offizielle Neupositionierung des Bundesministeriums für Ernährung und Landwirtschaft (BMEL) ist in dieser Sache bisher jedoch nicht erfolgt.

Um vorschnellen Entscheidungen vor dem Hintergrund der eindrücklichen Trockenheit 2018 zu begegnen, ist es angebracht, die Subventionierung von Agrarversicherungen aus ökonomischer Sicht auszuleuchten. Im Folgenden werden die zentralen Fragen diskutiert.

Woher sollen die Mittel für die Subventionierung von Agrarversicherungen kommen?

a) Sollen die Subventionen für die Landwirtschaft insgesamt steigen?

b) Oder sollen die Mittel der 1. Säule (Einkommenstransfers) gekürzt werden?

c)  Oder sollen die Mittel der 2. Säule (Agrarumweltmaßnahmen etc.) gekürzt werden?

Die Versicherungswirtschaft argumentiert, dass auch in Deutschland Agrarversicherungen subventioniert werden sollten, um Wettbewerbsnachteile gegenübernderen (EU-)Ländern zu vermeiden. Dies ist aber sogar aus Sicht der Partikularinteressen der Landwirtschaft zu kurz gedacht, es sei denn, es gelingt den landwirtschaftlichen Lobbyverbänden, den „Subventionskuchen“ insgesamt zu vergrößern. Wenn dies nicht der Fall ist, könnte die Subventionierung von Agrarversicherungen für die Landwirtschaft nach hinten losgehen: Bei einer Umwidmung von Transferzahlungen in eine Preisstützung bleiben in aller Regel weniger geldwerte Leistungen bei den Landwirten hängen als bei direkten Zahlungen. Auf Seiten der Politik würde eine Budgetumschichtung hin zu Versicherungssubventionen die grundsätzliche Frage aufwerfen, ob die dadurch verursachten Tradeoffs (zum Beispiel verringerte Einkommensstützung und/oder verringerte Umweltleistungen) der agrarpolitischen Zielhierarchie entsprechen.

Wie soll verhindert werden, dass die Versicherungswirtschaft Prämiensubventionen zur Erhöhung ihrer Gewinnmargen nutzt?

a) Soll auf eine Selbstverpflichtung der Versicherungswirtschaft gesetzt werden, die Prämiensubventionen in vollem Umfang an die Versicherungsnehmer weiterzugeben?

b) Wie sollte man eine solche Selbstverpflichtung kontrollieren? Sollen die Versicherer verpflichtet werden, plausible produktbezogene Vollkostenrechnungen und Gewinnmargen auszuweisen? Ist das administrierbar und wenn ja, zu welchen Kosten?

Wieviel die Landwirtschaft von einer Prämiensubvention hat, hängt unter anderem von den Aufpreisen inklusive Gewinnmargen ab, die die Versicherungswirtschaft erhebt. Eine Prämiensubventionierung eröffnet den Versicherern einen Handlungsspielraum zur Erhöhung der Gewinnmargen. Dies ist offenkundig, wenn die Prämien – wie in manchen europäischen Ländern oder den USA – so stark subventioniert werden (zum Beispiel zu 50 % – 70 %), dass sie für die Landwirte weit unterhalb der versicherungsmathematisch fairen Prämie liegen. In diesem Fall bekommen Landwirte im Durchschnitt mehr an Versicherungsleistungen als sie an -prämie bezahlen. Der Abschluss einer Versicherung wird dadurch für Landwirte auch ohne sinnvolle Risikowirkung zum lohnenden Geschäft – und gerade das ermöglicht den Agrarversicherern, einen Teil der Subventionen selbst abzuschöpfen.

Sollte vor der Einführung staatlicher Maßnahmen wie beispielsweise der Subventionierung von Agrarversicherungen eine Politikfolgenabschätzung erfolgen, die untersucht, welche (Ziel-)Wirkungen mit welchen verausgabten Mitteln voraussichtlich erzielt werden?

Eine vernünftige politische Entscheidung setzt voraus, dass vor der staatlichen Intervention ein Problem (unerwünschter Zustand) identifiziert und ein politisches Ziel (erwünschter Zustand) definiert wird. Nur dann lassen sich Ziele transparent diskutieren und verschiedene Maßnahmen rational anhand ihrer erwarteten Kosten und Zielerreichung bewerten. Als Faustregel gilt: Je direkter eine staatliche Intervention am identifizierten Problem ansetzt, desto effektiver ist sie. Vor der Einführung einer Maßnahme sollte deshalb eine Politikfolgenabschätzung vorgenommen werden, die auf einer klaren Problem- und Zieldefinition basiert. Sonst besteht die Gefahr, nutzlose oder wenig wirksame Maßnahmen einzuführen. Dies gilt insbesondere für teure und bezüglich ihrer Wirkung fragliche Maßnahmen wie die Prämiensubventionierung. Als bekanntes Negativbeispiel für einen Schnellschuss im Agrarbereich sei an die im Jahr 2016 „in der Hitze der Milchmarktkrise“ beschlossene dreijährige Gewinnglättung nach § 32c Einkommensteuergesetz (EStG) erinnert: Auf Basis einer Untersuchung von etwa 2 500 steuerlich veranlagten Landwirten kommt der Bayerische Oberste Rechnungshof inzwischen zu dem Schluss, dass der noch gar nicht umgesetzte § 32c EStG wegen seiner geringen Wirkung und hohen bürokratischen Kosten grundlegend überarbeitet oder abgeschafft werden sollte (vgl. AGRA-EUROPE 29/18:21-24).

Worin besteht aus politischer Sicht das zu lösende Problem und welches Ziel soll mit der Subventionierung von Agrarversicherungen erreicht werden?

a)  Liegt ein spezifisches Versagen des Marktes für Agrarversicherungen vor, das zu einer Unterversicherung von Landwirten führt? Anders gefragt: Soll gezielt in der Branche „Landwirtschaft“ der Einsatz von Versicherungen erhöht werden, indem Versicherungsprodukte zu Preisen bereitgestellt werden, die unterhalb ihrer „Produktionskosten“ liegen?

b) Oder wird das Problem in einer insgesamt zu geringen Risikovorsorge in der Branche gesehen? Wenn ja, warum sollte eine staatliche Intervention von der Vielzahl der zur Verfügung stehenden Risikomanagementinstrumente gerade Versicherungen begünstigen?

Versicherungen sind Produkte, deren Herstellung, Vertrieb und Abwicklung Kosten verursachen. Grundsätzlich entsteht durch staatliche Preiseingriffe die Gefahr volkswirtschaftlicher Verluste, es sei denn, die staatlichen Interventionen beheben ein bestehendes Marktversagen und sind ein probates Mittel zur Erreichung eines klar definierten politischen Ziels. Wenn Versicherungsprodukte durch staatliche Eingriffe zu Preisen genutzt werden können, die unterhalb ihrer „Produktionskosten“ liegen, ist die Frage zu stellen, welcher gesellschaftliche Nutzen damit erzielt werden soll. Anders gefragt: Warum sollte der Staat dagegen ansubventionieren, wenn Landwirte aufgrund ihres unternehmerischen Kalküls ein Input (hier: ein Versicherungsprodukt) nicht einsetzen, das wirtschaftlich nicht tragfähige Kosten verursacht? Der Nachweis eines Marktversagens bei Agrarversicherung wäre eine notwendige Voraussetzung für ein sinnvolles staatliches Eingreifen in Form von Versicherungssubventionen.

Landwirten steht ein breites Arsenal gegenseitig substituierbarer inner- und außerbetrieblicher Risikomanagementinstrumente (Produktionsanpassung, Diversifizierung, Reservenbildung, Versicherungen etc.) zur Verfügung. Bei einer subventionierten Versicherung von Schäden haben Landwirte einen geringeren Anreiz, sich selbstverantwortlich gegen Risiken abzusichern. Das Problem besteht aber nicht nur darin, dass sie riskantere Produktionsentscheidungen treffen und weniger eigenverantwortliche Risikovorsorge betreiben. Vielmehr besteht die Gefahr, dass sie standortunangepasste, nicht-wettbewerbsfähige Produktionsverfahren umsetzen – nach dem nachvollziehbaren unternehmerischen Kalkül: „Wenn es gut läuft, bleibt der Erfolg bei mir und wenn es schlecht läuft, bin ich ja mit staatlicher Hilfe versichert.“ Die Auswirkungen sind ähnlich wie bei der Aussicht auf eine kostenlose externe Risikoabsicherung in Form wiederkehrender Ad-hoc-Hilfen: Es entstehen „perverse Effekte“, da ein eigenverantwortliches Risikomanagement und die ökonomisch sinnvolle Anpassung an sich ändernde Rahmenbedingungen (zum Beispiel den Klimawandel) gerade durch das staatliche Eingreifen verhindert oder verzögert werden.

Welche Maßnahmen sollte man einer näheren Überprüfung unterziehen, wenn man das zu lösende Problem in einer zu geringen Risikovorsorge der Branche verortet?

a) Gibt es bei den Befürwortern von Versicherungssubventionen dahingehend Vorabeinschätzungen, dass gerade diese staatliche Maßnahme ein besonders gutes Kosten-Wirksamkeitsverhältnis aufweisen könnte? Wenn ja, worin sind sie begründet?

b) Für den Fall, dass Vertreter des DBV oder des BMEL inzwischen zu dieser Vorabeinschätzung gelangt sein sollten, aufgrund welcher Informationen ergab sich die Neubewertung gegenüber der bisherigen Einschätzung?

c) In welcher Form soll gegebenenfalls die Subventionierung von Agrarversicherungen erfolgen? Soll der Staat pauschal einen prozentualen Anteil der von den Versicherern geforderten Prämien übernehmen? Wenn ja, welchen?

d)  Wie soll in diesem Fall verhindert werden, dass staatliche Fördermittel – entgegen der politischen Zielsetzung – zur Versicherung von „Bagatellschäden“ verwendet werden?

Wenn man politisch eine höhere Risikovorsorge in der Landwirtschaft anstrebt, sollten verschiedene in Frage kommende Maßnahmen vergleichend im Rahmen einer ergebnisoffenen Kosten-Wirksamkeitsanalyse untersucht werden. Neben der zu erwartenden Zielerreichung, das heißt der Risikoreduzierung in den landwirtschaftlichen Unternehmen, sind hierbei alle Kosten der Maßnahme zu berücksichtigen. Über die direkten Kosten (staatlichen Ausgaben) hinaus ist immer auch zu prüfen, ob beziehungsweise inwieweit die selektive staatliche Förderung einzelner Instrumente (Versicherung, Reservenbildung, Beregnungsanlagen etc.) unerwünschte Verzerrungen („negative Nebeneffekte“) gegenüber einer Situation hervorruft, in der die unternehmerischen Entscheidungen der Landwirte auf marktbasierten Knappheits- und Preissignalen beruhen.

Eine Bewertung staatlicher Maßnahmen erfordert nicht nur eine klare Zieldefinition, sondern auch Informationen zur konkreten Ausgestaltung der jeweiligen Maßnahme. Diese bestimmt maßgeblich, wie sich eine Maßnahme auswirkt und wer von ihr profitiert. Erfahrungen bei der Subventionierung von Agrarversicherungen in anderen Ländern zeigen beispielsweise, dass ein Teil der für die Landwirte gedachten Subventionen bei einer pauschalen Bezuschussung von Prämien bei den Versicherungsunternehmen verbleibt oder aufgrund fehlgeleiteter Produktionsentscheidungen verlorengeht. Darüber hinaus besteht bei einer pauschalen Prämiensubvention die Gefahr, dass auch Versicherungen für nicht-existenzgefährdende „Bagatellschäden“ staatlich gefördert werden. Typischerweise wird bei Versicherungen im Ackerbau der „Ertragsschaden“ flächen- beziehungsweise schlagbezogen erfasst und kompensiert. Das heißt beispielsweise, dass ein Totalschaden auf 1 ha auch in einem 1 000ha-Betrieb zu einer Versicherungsleistung führen kann, auch wenn ein Schaden auf 0,1 % der Ackerfläche keine Existenzgefährdung des Unternehmens verursacht. Ohne konkrete Vorschläge, wie förderfähige Versicherungsprodukte ausgestaltet sein müssten, ist eine rationale Diskussion über Versicherungssubventionen nicht möglich. Es dürfte allerdings klar sein, dass eine Förderung herkömmlich gestalteter Produkte kaum den agrarpolitischen Zielen entsprechen dürfte.

Da in anderen Ländern bereits umfangreiche Erfahrungen mit den Kosten und Wirkungen von Versicherungssubventionen vorliegen, sollten diese „Feldexperimente“ systematisch zur Bewertung herangezogen werden, falls man solche Subventionen überhaupt als prüfenswerte politische Option betrachtet. Die Frage, inwiefern sie in anderen Ländern Ad-hoc-Hilfen zurückdrängen konnten, dürfte dabei für die Agrarpolitik zusätzlich von Interesse sein.

 

Dieser Text ist in AGRA-EUROPE (11/19, 11. März 2019: 1-3) erschienen. Prof. Norbert Hirschauer ist Professor für Unternehmensführung im Agribusiness an der Universität Halle Wittenberg. Prof. Oliver Mußhoff ist Professor für Landwirtschaftliche Betriebslehre an der Georg-August-Universität Göttingen.