Ökonomische Analyse des Einsatzes von Pflanzenschutzmitteln – Risikoaspekte und Lenkungsabgaben

Robert Finger, Thomas Böcker, Niklas Möhring, Tobias Dalhaus.

Pflanzenschutz ist essentiell, um die Bereitstellung qualitativ hochwertiger Lebensmittel in ausreichender Quantität zu gewährleisten. Insbesondere der Einsatz von Pflanzenschutzmitteln (PSM) geht dabei jedoch oft auch mit möglichen negativen Effekten für die Umwelt und menschliche Gesundheit einher. Aufgrund dessen ist die Reduktion der mit dem Einsatz von PSM verbundenen negativen Effekte ein wichtiges Ziel der Schweizer Agrar- und Umweltpolitik. Der im Juli 2016 veröffentlichte Entwurf für den „Aktionsplan zur Risikoreduktion und nachhaltigen Anwendung von Pflanzenschutzmitteln“ postuliert das Ziel, die durch den Einsatz von PSM hervorgerufenen Risiken um 50% zu reduzieren. Dieses Ziel soll mit einer Kombination von verschiedenen Massnahmen erreicht werden, welche unter anderem die Anwendungen und Emissionen von PSM reduzieren. Begleitende Instrumente und Massnahmen, beispielsweise aus dem Bereich Beratung und Ausbildung, sollen zur Erreichung dieses Ziels beitragen.

In diesem Kontext ist es das Ziel der durch die AECP Gruppe der ETH Zürich und die Gruppe für Produktionsökonomik der Universität Bonn durchgeführte Studie, zu einem besseren Verständnis der ökonomischen Wirkung von möglichen Lenkungsmechanismen des PSM-Einsatzes in der Schweizer Landwirtschaft beizutragen. Dabei wurde im Auftrag des Bundesamts für Landwirtschaft untersucht:

  • Welche Wirkung eine Lenkungsabgabe auf den Einsatz und die Risiken von PSM haben könnte;
  • Welches Design einer Lenkungsabgabe dabei die agrarpolitischen Zielvorgaben am besten erfüllen kann;
  • Inwiefern Versicherungen eine sinnvolle Begleitmassnahme darstellen, die den PSM-Einsatz reduzieren können; und
  • Welche ökonomischen Effekte durch eine Abgabe auf PSM induziert werden würden, und wie negative Auswirkungen aufgefangen werden können?

Zur Beantwortung dieser Forschungsfragen wurde eine Kombination verschiedener methodischer Ansätze verwendet, welche qualitative und quantitative Analysen der bestehenden Literatur als auch spezifische theoretische und empirische Analysen für die schweizerische Landwirtschaft umfassen. Für detaillierte Darstellungen des methodischen Vorgehens und der Ergebnisse sei auf den Bericht verwiesen. Die Folgerungen aus den in dieser Studie durchgeführten Analysen können in sechs Kernpunkten zusammengefasst werden:

  1. Differenzierte PSM-Abgabensysteme können die durch den Einsatz von PSM hervorgerufenen Risiken für Mensch und Umwelt effektiv reduzieren. Dabei sollten nur sehr risikoreiche Produkte stark besteuert werden, wodurch eine Substitution zu weniger risikoreichen Produkten und nicht-chemischen Pflanzenschutzstrategien angeregt wird und die durchschnittliche Abgabenlast gering gehalten werden kann. Im Gegensatz zu Verboten von PSM, wird das Spektrum der möglichen Pflanzenschutzstrategien dabei nicht verkleinert. Die Aufhebung der Steuersubventionierung von PSM in der Schweiz ist dabei ein notwendiger erster Schritt.
  2. Die Erhebung der Abgabe auf Ebene Handel oder Industrie sowie die Nutzung der im PSM-Zulassungsverfahren generierten Informationen führen zu tiefen Transaktionskosten bei der Einführung von Lenkungsabgaben auf PSM.
  3. Die zwar vorhandene, aber nicht sehr grosse Elastizität der Nachfrage nach PSM impliziert, dass die Abgaben für risikoreiche Produkte sehr hoch sein müssten, um relevante Mengenreduktionen zu realisieren.
  4. Eine Rückvergütung der Erlöse aus einer Abgabe in den Sektor trägt zur Vermeidung von Einkommensverlusten bei. Geschieht diese Rückvergütung mittels Instrumenten, die das Risiko des PSM-Einsatzes weiter reduzieren, können wichtige Hebelwirkungen kreiert werden. Diese Rückvergütung sollte sich auf Ansätze fokussieren, die keine Reduktion der Produktionsmengen implizieren (z.B. für bessere Ausbringungstechnik, Verbesserung nicht-chemischen Pflanzenschutzes), um so Leakage-Effekten, also der Substitution wenig PSM-intensiver (heimischer) Produkte durch PSM-intensive (importierte) Produkte, vorzubeugen. Die Nutzung einer Lenkungsabgabe ist nur als Bestandteil eines kohärenten Massnahmenpakets sinnvoll. Dies ist von spezifischer Bedeutung in intensiven Produktionssystemen mit geringen Nachfragelastizitäten für PSM.
  5. Eine PSM-Lenkungsabgabe hat kurzfristig nur geringe Effekte, setzt aber Anreize für mittel- und langfristige Entwicklungen zur nachhaltigen Reduktion der durch den PSM-Einsatz hervorgerufenen Risiken.
  6. Eine Subventionierung von Ertrags- oder Erlösversicherung führt nicht notwendigerweise zu einer Reduktion des PSM-Einsatzes, auch wenn damit andere Politikziele erreicht werden können. Andere Begleitmassnahmen sind hinsichtlich der Reduktion der durch den Einsatz von PSM hervorgerufenen Risiken zielführender.

Basierend auf diesen Erkenntnissen kann festgehalten werden, dass eine richtig ausgestaltete Lenkungsabgabe einen Beitrag dazu leisten kann, die im Aktionsplan postulierten agrar- und umweltpolitischen Ziele zu erreichen. Die Abgabe kann jedoch nur ein Instrument im Rahmen eines kohärenten Sets von sich ergänzenden Massnahmen sein. In Bezug auf die konkrete Ausgestaltung des Instruments, deren Einbindung in den Aktionsplan und die ökonomischen Auswirkungen auf den Sektor sind weitere Analysen angezeigt.

 

Weitere Informationen

Bericht: Finger, R., Böcker, T., Möhring, N., Dalhaus, T. (2016). Ökonomische Analyse des Einsatzes von Pflanzenschutzmitteln – Risikoaspekte und Lenkungsabgaben. Bericht zu Händen des Bundesamts für Landwirtschaft. ETH Zürich und Universität Bonn, Oktober 2016. Link

Website des Projektes: http://www.aecp.ethz.ch/research/Economic-analysis.html

Aktionsplan Pflanzenschutzmittel: https://www.blw.admin.ch/blw/de/home/nachhaltige-produktion/pflanzenschutz/pflanzenschutzmittel/aktionsplan-pflanzenschutzmittel.html

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