Viviana Garcia, Scott M. Swinton und Robert Finger*
Geopolitische Krisen, Eskalierende Handelszölle und Kriege, sowie extreme Wetterereignisse verdeutlichen uns momentan eindrücklich die grossen Unsicherheiten und Risiken und dass diese die Wertschöpfungsketten im Lebensmittelbereich beeinflussen können. Landwirte sind dieser Unsicherheit häufig direkt ausgesetzt, beispielsweise in Form von Preisschwankungen und Veränderungen bei der Verfügbarkeit und den Kosten wichtiger Produktionsfaktoren wie Düngemittel. Aber sich ändernde Rahmenbedingungen wie Anpassungen in Handelsbedingungen, der Unterstützung der Landwirtschaft oder den Anforderungen im Umweltbereich tragen zu Unsicherheiten bei. Eine offene Frage ist, wie man dieses ‘Politikrisiko’ messen kann und wie dies die langfristigen Entscheidungen von landwirtschaftlichen Betrieben beeinflusst.
In einem neuen Artikel, der im „American Journal of Agricultural Economics“ veröffentlicht wurde (Garcia et al. 2026), erstellen wir einen Index zur agrarpolitischen Unsicherheit für die fünf grössten Agrarproduktionsländer Europas über den Zeitraum 2013-2023. Zudem bewerten wir die Relevanz des Politikrisikos für die Erklärung des Verhaltens von Landwirten, insbesondere ihres Investitionsverhaltens.
In diesem Artikel beantworten wir die folgenden zwei Fragen: i) Wie haben sich die Trends der agrarpolitischen Unsicherheit in den Jahren 2013-2023 in Europa entwickelt, insbesondere in den fünf grössten Agrarproduktionsländern Europas, d. h. Frankreich, Italien, Deutschland, Grossbritannien und Spanien? ii) Wie beeinflusst die politische Unsicherheit die Investitionen landwirtschaftlicher Betriebe in diesen Ländern?
Was versteht man unter politischer Unsicherheit?
Politische Unsicherheiten sind eine Folge politischer Veränderungen und wirken sich auf die Art und Weise aus, wie landwirtschaftliche Tätigkeiten ausgeübt werden. In vielen Ländern hängen das Einkommen und das Wohlergehen der Landwirte stark vom politischen Umfeld ab. Beispiele hierfür sind die finanzielle Unterstützung (z. B. in Form von Direktzahlungen), die Festlegung von Marktbedingungen (z. B. durch Handelsbeschränkungen) und die Regulierung der Tätigkeiten der Landwirte (z. B. durch Regulierung des Einsatzes bestimmter Betriebsmittel und Praktiken). Daher ist die Unsicherheit hinsichtlich der Zukunft staatlicher Vorschriften, politischer Massnahmen und der Regierungsführung ein wesentlicher Bestandteil des Risikos, dem Landwirte ausgesetzt sind.
In unserem Artikel unterscheiden wir zwischen Unsicherheit und Schocks, die diese Unsicherheit auslösen (vgl. Bloom 2009; Bloom et al. 2014; Mertens und Ravn 2012). Politische Unsicherheit kann durch erwartete Veränderungen entstehen, bei denen entscheidende Aspekte ungewiss bleiben. Dies ist beispielsweise bei Wahlen, angekündigten Fristen für künftige agrarpolitische Änderungen und schrittweise umgesetzten politischen Massnahmen der Fall. Schocks politischer Unsicherheit äussern sich hingegen in unerwarteten Ereignissen, die kaum Raum für Vorwegnahme und Antizipation lassen, wie geopolitische Konflikte, soziale Unruhen und Epidemien.
Angesichts einer derart weit gefassten Definition von politischer Unsicherheit gibt es nur wenige Messgrössen zur Quantifizierung dieser Unsicherheit (vgl. Ahir et al., 2025). Wir folgen hier Baker et al. (2016) die einen Index für wirtschaftspolitische Unsicherheit entwickelt haben, indem sie eine Textanalyse von Nachrichtenartikeln durchführten und dabei zeitlich variierende Schlüsselinformationen extrahierten. Der von Baker et al. (2016) erstellte Index für politische Unsicherheit hat sich in diversen Studien als Erklärungsfaktor für verschiedene Variablen erwiesen, darunter Investitionsentscheidungen von Unternehmen, Konsumausgaben und zukünftige Preise für Agrarrohstoffe (Du und Dong, 2023).
Wir passen diesen Index in unserer Analyse an, um einen Index für agrarpolitische Unsicherheit für fünf europäische Länder sowie einen aggregierten europäischen Index (über alle 5 Länder) für agrarpolitische Unsicherheit zu erstellen. Dazu verwenden wir für jedes der fünf Länder relevante Zeitungen, die über die Datenbanken Nexis und Factiva abgerufen wurden. Für Spanien sind dies „El País“, „El Mundo“ und „La Vanguardia“, für das Vereinigte Königreich „The Times of London“, „The Guardian“ und „The Daily Telegraph“, für Deutschland „Handelsblatt“, „Die Welt“ und „Süddeutsche Zeitung“, für Italien „Corriere della Sera“, „La Stampa“ und „La Repubblica“ und für Frankreich „Le Figaro“, „L’Humanité“ und „La Croix“. Basierend auf diesen Quellen haben wir eine systematische Identifikation von Artikel in denen es um Landwirtschaft ging vorgenommen (insgesamt 327 224 Zeitungsartikel) und daraus auch die Artikel identifiziert in denen es um agrarpolitische Aspekte und Risiken geht. Daraus wurde der Index für jedes Land und jeden Monat erstellt (Details siehe Paper). Vereinfacht gesagt steigt der Index, wenn Medien häufiger über Landwirtschaft, Politik und Unsicherheit berichten.
Die Unsicherheit in der Agrarpolitik hat im Laufe der Zeit erheblich zugenommen
Abbildung 1 zeigt den europäischen Index der agrarpolitischen Unsicherheit. Höchstwerte des Index sind im Zusammenhang mit wichtigen Ereignissen im Hinblick auf politische Veränderungen zu erkennen. Im Jahr 2014 war die Unsicherheit hauptsächlich auf die Sanktionen der EU gegen Russland und das darauffolgende russische Verbot für Lebensmittelimporte aus der EU zurückzuführen. Die Zeit vor dem Brexit war geprägt von grosser Unsicherheit hinsichtlich der Bedingungen des Abkommens und dessen Auswirkungen auf die europäischen Agrarexporte. Das Jahr 2021 war von den Folgen der Corona-Pandemie geprägt, die sich vor allem in Störungen der Lieferketten, Lockdowns, und Engpässen bei der Arbeitskräfteversorgung manifestierten (Gruère und Brooks 2021). Hinzu kamen Inflation und die daraus resultierende Krise bei den Produktionskosten, die mit hohen Preisen für Rohstoffe, Energie und Transport verbunden waren. Im Jahr 2022 führte der Ausbruch des Krieges in der Ukraine weltweit zu Unsicherheit bezüglich der Verfügbarkeit und zu hohen Preisen für Weizen, Öl und Düngemittel.
Abbildung 1. Europäischer Index zur Unsicherheit in der Agrarpolitik
Es zeigt sich, dass die politische Unsicherheit im Laufe der Zeit in einzelnen Ländern und insgesamt zugenommen hat. Dies ist zum Teil auf die hohe Volatilität im politischen Umfeld nach 2020 zurückzuführen. Neben den länderübergreifenden Mustern, die durch globale Ereignisse verursacht werden, gibt es deutliche Unterschiede bei den Höchstwerten des Index, die lokale Unsicherheiten widerspiegeln. So organisierten beispielsweise deutsche Landwirte im Dezember 2023 eine Reihe von Protesten gegen den Plan der Regierung, Dieselsubventionen zu kürzen (Klöckner, Volkery und Scheer 2024). In Spanien verschärfte der diplomatische Konflikt mit Algerien, dem wichtigsten Gaslieferanten des Landes, die bestehenden Energieprobleme nach dem Einmarsch Russlands in die Ukraine. Im Jahr 2019 sah sich das Vereinigte Königreich mit erheblichen Unsicherheiten konfrontiert, die mit Finanzierungsplänen für Landwirte zur Bewältigung möglicher EU-Zölle, Dürren, einem Mangel an Saisonarbeitskräften sowie dem geplanten Brexit-Termin und dem Rücktritt der Premierministerin zusammenhingen. Weitere lokale Ereignisse waren die Diskussionen um Verschärfung der Vorschriften für den Einsatz von Glyphosat in Italien im Jahr 2016 sowie Verhandlungen zwischen der französischen Regierung und Vertretern der Agrar- und Lebensmittelindustrie zur Stabilisierung der Verbraucherpreise im Jahr 2023. Neben dem Erwartungswert des Index erstellen wir auch eine Kennzahl für die Volatilität agrarpolitischer Unsicherheit, so dass wir Schocks abbilden können.
Wie beeinflusst die politische Unsicherheit die Investitionen landwirtschaftlicher Betriebe?
Wir verknüpfen den Index der politischen Unsicherheit mit den FADN-Daten (Farm Accountancy Data Network), die Daten von 13.706 landwirtschaftlichen Betrieben aus den fünf untersuchten Ländern für den Zeitraum 2013–2028 umfassen (N=68530). Dabei verknüpfen wir agrarpolitische Unsicherheit (Erwartungswert und Volatilität) mit dem beobachteten Investitionsverhalten der Betriebe mittels einer Regressionsanalyse, beides auf jährlicher Basis ausgedrückt. Die Analyse erlaubt es uns für verschiedene Faktoren zu kontrollieren, die die Investition beeinflusse und den Effekt der agrarpolitischen Unsicherheit zu isolieren. Wir stellen fest, dass Schocks aufgrund politischer Unsicherheit einen negativen und signifikanten Einfluss auf Investitionsentscheidungen auf Betriebsebene haben. Das durchschnittliche Ausmass der politischen Unsicherheit (der Erwartungswert des Index) weist hingegen keinen signifikanten Zusammenhang mit den Investitionen der Betriebe auf. Die zugrunde liegende Dynamik besteht darin, dass Landwirte Wege finden, sich an Unsicherheiten im Zusammenhang mit sich entwickelnden politischen Ereignissen, wie beispielsweise schrittweisen Änderungen der GAP oder politischen Diskussionen, die auf künftige Änderungen hindeuten, anzupassen und diese Investitionsentscheidungen nicht beeinflussen. Im Gegensatz dazu führen unerwartete Schocks zu geringeren Investitionen.
Welche Landwirte sind am stärksten von Schocks aufgrund politischer Unsicherheit betroffen?
Unsere Analyse zeigt, dass politische Unsicherheit bestimmte Arten landwirtschaftlicher Betriebe stärker betrifft als andere. So neigen Milch- und Ackerbaubetriebe bei plötzlichen politischen Schocks dazu, ihre Investitionen zu reduzieren, während Tierhaltungsbetriebe und gemischte Betriebe weniger stark betroffen sind. Zudem sind grosse Betriebe stärker betroffen als kleine Betriebe. Grössere Betriebe scheinen Risiken stärker ausgesetzt zu sein und investieren in der Regel auch mehr, z.B. in neue Maschinen, Technologien und Infrastruktur. Da sie umfangreichere und häufigere Investitionen tätigen, verfügen sie auch über mehr Flexibilität, um Investitionen aufzuschieben, wenn das wirtschaftliche und politische Umfeld unsicher wird. Auch die finanzielle Lage der Betriebe spielt eine Rolle. Betriebe mit höherer Verschuldung reagieren besonders empfindlich auf politische Unsicherheit, da sie mit zwei Herausforderungen konfrontiert sind: der Unsicherheit über künftige politische Massnahmen und der Bewältigung bestehender finanzieller Verpflichtungen. Wenn die Unsicherheit zunimmt, verschieben diese landwirtschaftlichen Betriebe Investitionen eher. Bei genauerer Betrachtung der betroffenen Investitionsarten zeigt sich, dass der Rückgang zu einem grossen Teil auf Ausgaben für landwirtschaftliche Gebäude zurückzuführen ist. Dabei handelt es sich um umfangreiche und langfristige Verpflichtungen, die sich nach ihrer Eingehung nur schwer rückgängig machen lassen. Im Gegensatz dazu scheinen Investitionen in Maschinen, Vieh oder Grundstücke weniger empfindlich auf politische Unsicherheit zu reagieren.
Inwiefern ist dies für Politik und Wirtschaft relevant?
Agrarpolitik bemüht sich zwar häufig Risiken in Produktion und Märkten abzufedern ist aber selbst eine relevante Risikoquelle für landwirtschaftliche Betriebe. Grössere Planungssicherheit und längere Phasen stabiler politischer Rahmenbedingungen wären daher hilfreich. Politische Entscheidungsträger sehen sich jedoch ständig mit dem Spagat zwischen der Schaffung stabiler Rahmenbedingungen und der Reaktion auf unerwartete Ereignisse konfrontiert. Die jüngsten Entwicklungen in Europa veranschaulichen diese Herausforderung. Nach dem Einmarsch Russlands in die Ukraine im Jahr 2022 führte die Europäische Union befristete Massnahmen ein, mit denen Zölle und Kontingente für ukrainische Agrarprodukte aufgehoben wurden. Diese Massnahmen sollten die Ukraine während des Krieges unterstützen, lösten jedoch bei einigen europäischen Landwirten Bedenken hinsichtlich eines verstärkten Wettbewerbs auf den heimischen Märkten aus (Finger et al. 2024). Während über eine Verlängerung, Änderung oder Beendigung der Massnahmen debattiert wurde, trug die Unsicherheit über die künftigen Marktbedingungen zu Spannungen und Protesten von Landwirten in mehreren Ländern bei. Dies verdeutlicht, wie politische Reaktionen auf geopolitische Schocks selbst neue Unsicherheiten schaffen können. Unsere Ergebnisse zeigen: Landwirtschaftliche Investitionen hängen nicht nur von Preisen, Wetter oder Produktionskosten ab. Auch politische Unsicherheit spielt eine wichtige Rolle. Dennoch bleibt in einer von geopolitischen, wirtschaftlichen und ökologischen Umbrüchen geprägten Welt ein gewisses Mass an Unsicherheit unvermeidbar.
Studie (open access): Garcia, V., Swinton, S.M, Finger, R (2026). Policy uncertainty shocks and farm investments in Europe: Evidence from a newspaper-based index. American Journal of Agricultural Economics https://doi.org/10.1002/ajae.70104
Weitere Referenzen:
Ahir, Hites., Bloom, N. and Furceri, D. 2025. “Uncertainty about Uncertainty. Measures of uncertainty don’t quite measure up.” F&D Magazine. International Monetary fund. https://www.imf.org/en/publications/fandd/issues/2025/09/uncertainty-about-uncertainty-nicholas-bloom
Baker, S. R., Bloom, N., & Davis, S. J. (2016). Measuring Economic Policy Uncertainty. The Quarterly Journal of Economics, 131(4), 1593-1636.
Bloom, N. (2009). The impact of Uncertainty Shocks. Econometrica, 77(3), 623-685. Bloom, N. (2014). Fluctuations in Uncertainty. Journal of Economic Perspectives, 28(2), 153-176.
Du, X., & Dong, F. (2023). Agricultural policy uncertainty and its impact on commodity markets. Journal of the Agricultural and Applied Economics Association, 2(2), 263-277.
Finger, R., Fabry, A., Kammer, M., Candel, J., Dalhaus, T., & Meemken, E. M. (2024). Farmer protests in Europe 2023–2024. EuroChoices, 23(3), 59-63.
Gruère, G., & Brooks, J. (2021). Characterising early agricultural and food policy responses to the outbreak of COVID-19. Food Policy, 100, 102017.
Klöckner, Jürgen, Carsten Volkery and Olga Scheer, O. 2024, 10 January. „Sind die Bauernproteste berechtigt?“ Handelsblatt. Retrieved (12 June 2024). https://www.handelsblatt.com/politik/deutschland/landwirtschaft-sind-die-bauernproteste-berechtigt/100005254.html
Mertens, K., & Ravn, M. O. (2012). Empirical Evidence on the Aggregate Effects of Anticipated and Unanticipated US Tax Policy Shocks. American Economic Journal: Economic Policy, 4(2), 145-181.
*AutorInnen: Viviana Garcia (ETH Zürich), Scott M. Swinton (Michigan State University) und Robert Finger (ETH Zurich) Kontakt: Robert Finger (rofinger@ethz.ch )
