von Robert Huber*, Nadja El Benni**, Robert Finger*.

Die Schweiz verfolgt ambitionierte agrarpolitische Ziele und gehört zu den Ländern mit der höchsten staatlichen Unterstützung für den Agrarsektor. Im internationalen Kontext wird die staatliche Unterstützung durch das sogenannte Producer Support Estimate dargestellt. Im Kern zeigt diese Kennzahl, wieviel von einem Franken, der in der Landwirtschaft verdient wird, entweder vom Konsumenten oder dem Steuerzahler stammt. Für die Schweiz sagt diese Kennzahl aus, dass von jedem Franken, den die Bäuerinnen und Bauern verdienen, rund 50 Rappen aus staatlicher Unterstützung stammen (OECD 2024). Insgesamt entspricht dies einer Unterstützung von rund 130’000 Franken pro Betrieb oder 6000 Franken pro Hektare landwirtschaftlicher Nutzfläche.

Die Rechtfertigung für die hohe Stützung in der Schweiz basiert auf dem Prinzip der Multifunktionalität, d.h. die Landwirtschaft soll zusätzlich zur Produktion von Nahrungsmitteln weitere Funktionen erfüllen, welche den Charakter von öffentlichen Leistungen haben wie beispielsweise den Erhalt natürlicher Lebensgrundlagen, die Pflege der Kulturlandschaft, oder die dezentrale Besiedlung. So sind zum Beispiel rund 40 Prozent der Direktzahlungen an die Erhaltung der Biodiversität, die Pflege der Kulturlandschaft oder an nachhaltige Produktionssysteme gebunden. Die Schweizer Agrarpolitik hat in den letzten Jahrzehnten verschiedene Reformetappen durchlaufen und viele agrarpolitische Instrumente angepasst oder neu eingeführt. Bisher wurden die Erfahrungen mit einzelnen Programmen und Instrumenten der schweizerischen Agrarpolitik einzeln evaluiert, eine Gesamtanalyse fehlte jedoch.

In einem neuen Artikel, der in der Zeitschrift Bio-based and Applied Economics erschienen ist, haben wir die Geschichte und den aktuellen Stand der Schweizer Agrarpolitik anhand von nationalen und internationalen Statistiken beschrieben, bestehende wissenschaftliche Literatur und Berichte zusammengefasst und 33 agrarökonomische Evaluationen von agrarpolitischen Instrumenten ausgewertet und deren politische Implikationen zusammengefasst (Huber et al. 2024).

Auf dieser Grundlage haben wir eine Entwicklung dokumentiert aber auch Lehren aus den Erfahrungen der Schweizer Agrarpolitik gezogen, die nicht nur für die Weiterentwicklung der Agrarpolitik in der Schweiz nützlich sein können, sondern auch der Weiterentwicklung anderer europäischer Agrarpolitiken dienen können.

Entwicklungen in der Agrarpolitik

Die Entwicklung der Schweizer Agrarpolitik seit den 50er Jahren lässt sich in drei Phasen einteilen. In der ersten Phase bis Ende der 90er Jahre stand die Versorgungssicherheit im Zentrum der Agrarpolitik. Hohe Zölle und Preis- Absatz-Garantien führten aber zu einer massiven Überproduktion und einer hohen Umweltbelastung. Die Politik reagierte mit einem grundlegenden Umbau der Agrarpolitik auf der Basis des heutigen Verfassungsartikels 104. In dieser zweiten Phase wurden die Preis- und Einkommenspolitik entkoppelt und die Direktzahlungen eingeführt. Seit 2016 drängen verschiedene Volksinitiativen auf eine Weiterentwicklung der Agrarpolitik, insbesondere in den Bereichen Umwelt und Tierwohl (Huber und Finger 2019)

Die Komplexität der heutigen Agrarpolitik

Die Agrarpolitik besteht aus einem komplexen Zusammenspiel unterschiedlicher Gesetze wie dem Landwirtschaftsgesetz, dem Bundesgesetz über das bäuerliche Bodenrecht oder der Raumplanung (Abbildung 1). Im Zentrum steht dabei das Landwirtschaftsgesetz, welches wiederum aus verschiedenen Programmen und Instrumente zusammensetzt. Die zwei grössten Pfeiler des Landwirtschaftsgesetzes sind die Rahmenbedingungen für Produktion und Absatz und die Direktzahlungen. In den Bereich Rahmenbedingungen für Produktion und Absatz flossen im Jahr 2022, zählt man den Grenzschutz und den damit verbundenen Transfer von den Konsumentinnen und Konsumenten dazu, rund 3 Milliarden Schweizer Franken. Zusätzlich dazu belaufen sich die Direktzahlungen auf rund 2.7 Mia. Franken. Die Komplexität der Agrarpolitik ergibt sich auch aus der Vielzahl der Instrumente innerhalb eines Bereichs. Im Jahr 2022 gab es 104 unterschiedliche Direktzahlungsmassnahmen, oft jeweils mit komplexen Abstufungen. Die Direktzahlungsmassnahmen sind aufgegliedert in die Kategorien Versorgungssicherheit, Kulturlandschaft, Landschaftsqualität, Biodiversität, Ressourceneffizienz und Produktionssystembeiträge.

Abbildung 1. Übersicht über die Kernelemente der Gesetzgebung in der Schweizer Agrarpolitik (Quelle: Huber 2022)

Erkenntnisse aus 33 Politikevaluationen in der Schweizer Landwirtschaft

Für unsere Studie haben wir in der Datenbank ARAMIS (https://www.aramis.admin.ch/) sowie Google Scholar nach relevanten Studien für den Zeitraum 2002 bis 2022 gesucht. Die Recherche ergab 33 Politikevaluationen in der Schweizer Landwirtschaft. Zwei Aspekte sind bei dieser Vorgehensweise zu beachten. Erstens konnten wir nur Politikmassnahmen berücksichtigen, die tatsächlich evaluiert wurden und deren Ergebnisse veröffentlicht wurden. Zweitens haben wir keine Beurteilung der Evaluation (z.B. bzgl. Qualität und Validität) vorgenommen, sondern die Ergebnisse aus diesen Studien übernommen. Unsere Analyse dieser Studien gibt daher einen wichtigen Überblick über die Erkenntnisse aus zwanzig Jahren Politikevaluationen, kann aber nicht ein abschliessendes Bild über Schweizer Agrarpolitik geben.

Die Erkenntnisse aus den Evaluationen lassen sich in vier Bereiche zusammenfassen: Effizienz, Kohärenz und Koordination, Standards und Differenzierung (siehe Tabelle 1).

Tabelle 1. Beurteilung der Agrarpolitik aus Sicht der Politikevaluationen

Evaluationen*	Beurteilung und Zielaspekte, welche in den Evaluationen untersucht wurden	Schlussfolgerungen aus der Evaluation
Effizienz
[7], [8], [11], [13], [17], [22], [31], [33]	Stabilisierung der Produzentenpreise und der landwirtschaftlichen Einkommen	Die Politik ist wirksam, wenn es darum geht, die ökonomischen Grundlagen für die Landwirtschaft zu sichern. Grenzschutz und Direktzahlungen haben einen hohen Einkommenstransfereffekt.
[5], [7], [8], [11]	Aufrechterhaltung der Selbstversorgung trotz wachsender Bevölkerung; Produktionsziele (in Kalorien) werden erreicht	Der Agrarsektor kann seine Produktivität stetig verbessern.
[20], [21], [28], [32]	Verlangsamung des Strukturwandels	Die Agrarpolitik erhält bäuerliche Strukturen aufrecht.
[1], [5], [7], [8], [9], [13], [16], [17], [31], [33]	Hohe Kosten für Verbraucher und/oder Steuerzahler	Die Effizienz der öffentlichen Förderung ist gering.
[19], [21], [24], [25], [31], [32]	Die Lebensfähigkeit des ländlichen Raums bleibt erhalten, aber nur mit hohen öffentlichen Ausgaben
Kohärenz und Koordination
[3], [19]	Viele Umweltziele mit unklaren Zielwerten oder Indikatoren	Es fehlt ein Fokus in der Finanzierung spezifischer Ziele.
[14], [16], [30]	Zielkonflikt zwischen Produktion (in Kalorien) und Umweltzielen (N, P, THG usw.)	Es besteht die Möglichkeit, Mittel umzuverteilen (d. h. öffentliche Mittel für öffentliche Güter).
[20], [21], [23], [25]	Kontinuierliche Re-Investitionen in die Betriebsstrukturen	Re-Investitionen müssen mit Umweltzielen in Einklang gebracht werden.
[7], [9]	Renten für vor- und nachgelagerte Akteure	Es besteht Bedarf an einer Koordinierung zwischen Markt- und Politikinteressen.
Standards
[6], [16], [27], [30]	Stickstoff-, Phosphor- und Treibhausgasemissionen bleiben nach einem anfänglichen Rückgang im Zuge der politischen Reform stabil auf einem hohen Niveau.	Die Einhaltung von Mindeststandards, hat eine Hebelwirkung auf die Ergebnisindikatoren.
[6], [15], [27], [30]	Umweltziele (z. B. Pestizidbelastung, Treibhausgas- oder Ammoniakemissionen) werden nicht erreicht
Differenzierung
[1], [4], [10], [14], [18], [26], [30]	Das Programm für biologische Vielfalt trägt dazu bei, den Verlust der biologischen Vielfalt aufzuhalten	Die bestehenden Zielvorgaben und das Tailoring bilden die Grundlage für einen wirksamen Schutz der biologischen Vielfalt.
[1], [2], [10], [12], [24], [26]	Die meisten Umweltziele werden nur quantitativ (d. h. Output-Indikatoren) und nicht qualitativ (d. h. Ergebnisindikatoren) erreicht	Weitere Anstrengungen sind erforderlich, um die Qualität der bestehenden Schutzgebiete für die biologische Vielfalt zu verbessern.
[1], [11], [15], [18], [26]	Programme zur Förderung einer umweltfreundlichen Landwirtschaft führen zu Mitnahmeeffekten	Eine Umstellung auf ergebnisorientierte Zahlungen (d. h. mehr Ermessensspielraum für die Landwirte) könnte die Effizienz der Programme erhöhen.
[3], [4], [12], [29]	Hoher Verwaltungsaufwand	Die Digitalisierung ist notwendig, um den Verwaltungsaufwand und die Differenzierung der politischen Anreize in Einklang zu bringen.

*Die Referenzen zu den Evaluationen können im Artikel nachgeschlagen werden: https://oaj.fupress.net/index.php/bae/article/view/14214/12892. [1] Wuepper and Huber (2022); [2] Meier et al. (2021); [3] EFK (2021); [4] Huber et al. (2021); [5] Feige et al. (2020); [6] Mack and Kohler (2019); [7] Hillen (2019); [8] Hillen and Von Cramon-Taubadel (2019); [9] Wey and Gösser (2019); [10] Fontana et al. (2019); [11] Möhring et al. (2018); [12] Jenny et al. (2018); [13] Finger et al. (2017); [14] Huber et al. (2017); [15] Mack and Huber (2017); [16] Schmidt et al. (2017), Schmidt et al. (2021), Schmidt et al. (2021); [17] Loi et al. (2016); [18] Steiger et al. (2016); [19] Suter et al. (2016); [20] EFK (2015); [21] Huber et al. (2014); [22] El Benni et al. (2012); [23] Flury et al. (2012); [24] Lauber et al. (2011); [25] Flury and Peter (2011); [26] Mann (2010); [27] Herzog et al. (2008); [28] Meier et al. (2009); [29] Buchli and Flury (2006); [30] Mann (2003); [31] Mann and Mack (2004), [32] Rieder et al. (2004); [33] Koch (2002). Details zu den Methoden der Evaluierungen siehe auch El Benni et al. (2023)

Die Analyse der agrarpolitischen Entwicklungen und der Evaluationen (Tabelle 1) kann wie folgt zusammengefasst werden:

1) Effizienz: Viele Instrumente der Schweizer Agrarpolitik haben grundsätzlich positive Wirkungen, die aber oft nicht ausreichen, um die Ziele vollumfänglich zu erreichen. Die Zielerreichung, ob gross oder klein, wurde nur mit erheblichem finanziellem Aufwand erreicht. In mehr als der Hälfte der 33 Evaluationen wird die Effizienz der Massnahmen als kritische Herausforderung beschrieben. Eine Steigerung der Effizienz des Mitteleinsatzes scheint deshalb für die Weiterentwicklung der Agrarpolitik angezeigt.

2) Kohärenz und Koordination: Die Programme und Instrumente für die verschiedenen agrarpolitischen Ziele sind oft nicht aufeinander abgestimmt. Die grundsätzliche Herausforderung besteht darin, dass Güterabwägungen notwendig sind, da aufgrund von Zielkonflikten nicht alle Ziele in gleichem Masse erreicht werden können. Eine Stärkung der Kohärenz auf verschiedenen Ebenen ist daher angezeigt. Auf der Ebene des Ernährungssystems wäre eine stärkere Ausrichtung auf den Einbezug der Wertschöpfungskette und der Konsumentinnen und Konsumenten sinnvoll. Auf der Gesetzesebene könnte eine bessere Abstimmung von Politikbereichen, z.B. Strukturverbesserungen und Umweltzahlungen, zu mehr Kohärenz beitragen. Auch eine Koordination auf der Ebene der Instrumente wären vielversprechend. Beispielsweise werden heute der Verzicht auf Herbizide und eine schonende Bodenbearbeitung gefördert, ohne die Kombination dieser Massnahmen z.B. eine schonende Bodenbearbeitung mit Herbizidverzicht gezielt zu fördern.

3) Standards: Der ökologische Leistungsnachweis spielt eine wichtige Rolle. Dieser legt ökologische Mindeststandards fest, welche die landwirtschaftlichen Betriebe einhalten müssen, um Direktzahlungen zu bekommen. Die Hebelwirkung dieser Cross-Compliance-Massnahme ist gross. Eine Stärkung und/oder Regionalisierung des ökologischen Leistungsnachweises könnte Vorteile bringen. Vor- und Nachteile einer Stärkung müssen jedoch sorgfältig gegeneinander abgewogen werden.

4) Differenzierung: Agrarpolitische Instrumente, die auf die lokalen Bedingungen zugeschnitten sind und den Landwirten Spielraum bei der Umsetzung lassen, sind effizienter. Räumlich differenzierte und ergebnisorientierte Zahlungen können es den Landwirten ermöglichen, Umweltziele effizienter zu erreichen. In Kombination mit neuen digitalen Technologien können hier neue Politikoptionen entstehen, welche differenziert sind und trotzdem keinen administrativen Mehraufwand mit sich bringen (z.B. Elmiger et al. 2023).

Fazit

Die Erfahrungen in der Schweizer Agrarpolitik zeigen, dass mit staatlicher Unterstützung wichtige Schritte zur Zielerreichung gemacht werden konnten, aber viele Ziele nur teilweise oder nicht erreicht werden (z.B. BAFU & BLW, 2016). Dabei sind die Kosten für SteuerzahlerInnen, KonsumentInnen und LandwirtInnen hoch. Die Verbesserung der Effizienz ist daher ein wichtiger erster Schritt für die zukünftige Agrarpolitik. Eine Stärkung des Prinzips «öffentliche Gelder für öffentliche Güter» ist angezeigt und kann durch eine Neuausrichtung der Agrarpolitik und deren Einbettung in einen breiteren Rahmen des Ernährungssystems gestärkt werden.

*Robert Huber und Robert Finger (Agrarökonomie und Agrarpolitik, ETH Zürich), ** Nadja El Benni (Nachhaltigkeitsbewertung und Agrarmanagement, Agroscope)

Artikel:

Huber, R., El Benni, N. & Finger, R. (2024) Lessons learned and policy implications from 20 years of Swiss agricultural policy reforms: A review of policy evaluations. Bio-Based and Applied Economics; 13 (2) 121-217. https://oaj.fupress.net/index.php/bae/article/view/14214/12892

Referenzen

BAFU & BLW  (2016). Umweltziele Landwirtschaft – Statusbericht 2016. https://www.bafu.admin.ch/bafu/de/home/themen/biodiversitaet/publikationen-studien/publikationen/umweltziele-landwirtschaft-statusbericht-2016.html

El Benni, N., Grovermann, C., & Finger, R. (2023). Towards more evidence-based agricultural and food policies. Q Open, 3(3), qoad003. https://doi.org/10.1093/qopen/qoad003. Blog: https://agrarpolitik-blog.com/2023/08/15/role-de-la-recherche-agroeconomique-dans-lelaboration-des-politiques/

Elmiger, N., Finger, R., Ghazoul, J., & Schaub, S. (2023). Biodiversity indicators for result-based agri-environmental schemes–Current state and future prospects. Agricultural Systems, 204, 103538. https://doi.org/10.1016/j.agsy.2022.103538

Huber, R., Finger, R. (2019). Popular initiatives increasingly stimulate agricultural policy in Switzerland. EuroChoices 18(2): 38-39 https://onlinelibrary.wiley.com/doi/full/10.1111/1746-692X.12209. Blog: https://agrarpolitik-blog.com/2019/01/15/volksinitiativen-sind-barometer-der-gesellschaftlichen-ansprueche-an-die-landwirtschaft/

OECD 2024. Agricultural policy monitoring | OECD https://www.oecd.org/en/topics/policy-issues/agricultural-policy-monitoring.html#related-data