Europa hat sich ehrgeizige Ziele gesetzt, die Risiken von Pflanzenschutzmitteln für die Umwelt und die menschliche Gesundheit zu verringern. Die europäische Landwirtschaft könnte beim Übergang zu einer Zukunft mit geringem Pflanzenschutzmittelrisiko global eine führende Rolle spielen, mit diversen gesellschaftlichen Vorteilen. Ein solcher Transformationsprozess ist jedoch umstritten und mit Tradeoffs, Kosten und Risiken für Landwirte und die Gesellschaft verbunden. In einer neuen Publikation wurden mögliche Auswirkungen auf die Landwirtschaft und die Lebensmittelsysteme in Europa und global zusammengefasst.

Robert Finger*

Ambitionierte Pflanzenschutzmittelpolitik in Europa 

Der derzeitige Einsatz von Pflanzenschutzmitteln trägt zum Biodiversitätsverlust, der Verschmutzung und Verschlechterung von Ökosystemen bei und hat negative Auswirkungen auf die menschliche Gesundheit (Schneider et al. 2023). Vor diesem Hintergrund wurden insbesondere in Europa ehrgeizige politische Ziele zur Verringerung des Pflanzenschutzmitteleinsatzes und der Risiken gesetzt (Möhring et al. 2020). Zu Beispiel wurde im Rahmen des Kunming-Montreal Global Biodiversity Framework eine Risikoreduktion um 50% beschlossen. Zudem hat sich die Europäische Union (EU) in Ihrer Farm to Fork Strategie beispielsweise zum Ziel gesetzt, den Einsatz und das Risiko chemischer Pflanzenschutzmittele sowie den Einsatz risikoreicher Pflanzenschutzmittel bis 2030 um 50 % zu reduzieren. Die Umsetzung in bindende gesetzliche Ziele ist jedoch ungleich schwieriger. So wurde die Umsetzung der Sustainable Use Regulation in der EU kürzlich gestoppt. Auch die Schweiz hat sich zum Ziel gesetzt hat, die Risiken des Pflanzenschutzmitteleinsatzes bis 2027 um 50 % zu reduzieren (Finger 2021). Während die strategischen Ziele klar sind, sind ihre Umsetzung in politische Massnahmen und ihre Anwendung in der landwirtschaftlichen Praxis weniger klar, und politisch schwierig umsetzbar. Insbesondere die möglichen Zielkonflikte sind Gegenstand öffentlicher und politischer Debatten (z. B. Schneider et al. 2023).

Um die ehrgeizigen Ziele der Pflanzenschutzmittelpolitik zu erreichen, sind erhebliche Änderungen der landwirtschaftlichen Praktiken und Agrar- und Ernährungssysteme erforderlich (Abbildung 1). Wenn dies gelingt, könnte die europäische Landwirtschaft beim Übergang zu einer Zukunft mit geringem Pflanzenschutzmittelrisiko weltweit führend und beispielhaft sein, was wiederum gesellschaftliche Vorteile mit sich bringen würde (Candel et al. 2023). Ein solcher Übergang ist jedoch auch mit Tradeoffs, Kosten und Risiken verbunden (Wesseler 2022).

In einem in der Fachzeitschrift Agricultural Economics erschienen Artikel (Finger 2024) habe ich die möglichen Auswirkungen einer ehrgeizigen Pflanzenschutzmittelpolitik auf die Landwirtschaft und die Lebensmittelsysteme in Europa und global zusammengefasst (Abbildung 1). Zudem werden offene Fragen und Forschungslücken diskutiert.

Abbildung 1: Die ehrgeizige europäische Pflanzenschutzmittelpolitik und ihre Auswirkungen auf die Landwirtschaft und die Lebensmittelsysteme

Wie lassen sich die Ziele zur Verringerung der Pflanzenschutzmittelrisiken erreichen?

Um die Ziele zur Verringerung des Pflanzenschutzmittelrisikos unter Beibehaltung des Ertragsniveaus zu erreichen, sind grundlegende Änderungen der derzeitigen landwirtschaftlichen Praktiken entlang des Effizienz-Substitutions-Redesign-Gradienten erforderlich (Finger 2021). Beispielsweise kann die Effizienz des Pflanzenschutzmitteleinsatzes durch den Einsatz von Technologien der Präzisionslandwirtschaft erhöht werden. Pflanzenschutzmittele können auch durch nicht-chemische oder risikoarme Pflanzenschutzmittelstrategien ersetzt werden. Zum Beispiel durch biologische Schädlingsbekämpfung oder durch den Ersatz von Herbiziden durch mechanische Unkrautbekämpfung. Schliesslich müssen die Anbausysteme grundlegend umgestaltet (redesigned) werden, um den Schädlings- und Krankheitsdruck zu verringern, und so den Bedarf an Schädlings- und Krankheitsbekämpfung egal welcher Art verringern. Zum Beispiel durch vorbeugende Massnahmen, resistente Sorten und Änderungen der Fruchtfolgen.

Strengere Pflanzenschutzmittelpolitik bringt gesellschaftlichen Nutzen und Kosten

Die Verringerung der Pflanzenschutzmittelrisiken bedeutet geringere externe Kosten und trägt zur Verwirklichung vieler Ziele der Agrarumweltpolitik und der Ziele für nachhaltige Entwicklung (u.a. sustainable development goals, SDGs) bei (Schneider et al. 2023). Insbesondere wird dadurch die Verschmutzung von Ökosystemen (z. B. Gewässern) verringert, Biodiversitätsverlust reduziert und die Auswirkungen auf die menschliche Gesundheit verringert (Möhring et al. 2020, Tang et al. 2021). Ein geringerer Pflanzenschutzmitteleinsatz kann sich langfristig auch positiv auf die landwirtschaftliche Produktivität auswirken, beispielsweise durch eine verbesserte biologische Vielfalt im Boden und Bestäubungsleistungen (Schneider et al. 2023). Es kann jedoch auch negative indirekte Auswirkungen auf die Umwelt geben. Zum Beispiel, wenn ein reduzierter Pflanzenschutzmitteleinsatz die Umsetzung von Bodenschutzmassnahmen erschwert (Wesseler, 2022).

Es gibt Bedenken, dass der Übergang zu risikoarmen Pflanzenschutzmittelpraktiken Auswirkungen auf die europäische Lebensmittelproduktion haben könnte, vor allem kurzfristig. Insbesondere kann die Verringerung des Pflanzenschutzmitteleinsatzes in Ermangelung geeigneter und wirksamer Alternativen die Produktivität und das Ertragsniveau verringern. So gingen Barreiro-Hurle et al. (2021) davon aus, dass die Umsetzung der EU-Pflanzenschutzmittelziele zu einem Rückgang der Ernteerträge um insgesamt 10 % führen würde. Die erwarteten Ertragsminderungen sind in der Regel sehr kulturpflanzen- und regionsspezifisch. Für dasselbe politische Ziel stellten Bremmer et al. (2021) fest, dass es bei einigen Kulturen und Regionen keine Ertragseinbussen gibt (z. B. bei Getreide in Finnland), während es bei anderen zu grossen Ertragseinbussen von bis zu 30 % kommt (z. B. im Rebbau und bei Oliven in Frankreich und Italien). Auch die Ertragsschwankungen können zunehmen, z. B. aufgrund einer grösseren Anfälligkeit für Schädlingsbefall. Der Übergang zu einer Zukunft mit geringem Pflanzenschutzmittelrisiko kann auch langfristige Anpassungen in Bezug auf das, was, wo und wie produziert wird, mit sich bringen. So könnte sich beispielsweise die Flächennutzung allmählich von Kulturen wegbewegen, die derzeit in hohem Masse auf den Einsatz von Pflanzenschutzmitteln angewiesen sind. Systematische Veränderungen in der Flächennutzung und bei den Ernteerträgen sowie eine grössere Variabilität in der Produktion könnten sich auf die europäische Selbstversorgung mit verschiedenen Kulturpflanzen auswirken, was ein zentraler politischer Diskussionspunkt ist (Schneider et al. 2023).

Eine strengere Pflanzenschutzmittelpolitik kann sich auch auf die Lebensmittelpreise auswirken. Geringere Ernteerträge können zu einem geringeren Angebot und damit zu höheren Preisen führen. Dieser Effekt ist jedoch sehr kulturpflanzen- und länderspezifisch. So stellten Bremmer et al. (2021) nur geringe potenzielle Auswirkungen auf die Getreidepreise auf europäischer Ebene fest (z. B. für Weizen), während die Preise für bestimmte Kulturen (z. B. Wein und Oliven) steigen würden. Die Auswirkungen eines geringeren Pflanzenschutzmitteleinsatzes auf die intrinsische und extrinsische Qualität von Kulturpflanzen sind ebenfalls wichtig für die Preiseffekte. So kann ein verringerter Pflanzenschutzmitteleinsatz die extrinsische Produktqualität (z.B. das Aussehen von Tafeläpfeln) beeinträchtigen und somit zu Preissenkungen führen (Bremmer et al. 2021). Andererseits sind die Verbraucher möglicherweise eher bereit, für Produkte mit geringerem Pflanzenschutzmitteleinsatz (d. h. mit höherer intrinsischer Produktqualität) zu zahlen, was zu neuen Kennzeichnungen und Möglichkeiten für Preisaufschläge führen kann (Grebitus und Van Loo, 2022).

Strengere Pflanzenschutzmittelrichtlinien wirken sich auf landwirtschaftliche Betriebe aus

Geringere und stärker schwankende Erträge und höhere Kosten aufgrund strengerer Pflanzenschutzmittelmassnahmen verringern ceteris paribus die wirtschaftliche Tragfähigkeit landwirtschaftlicher Betriebe. Die erwarteten Auswirkungen einer ambitionierten Pflanzenschutzmittelpolitik auf die wirtschaftliche Situation der Betriebe ist jedoch nicht eindeutig. Während beispielsweise die Kosten für den Kauf und die Anwendung von Pflanzenschutzmitteln sinken, könnten die Kosten für alternative Strategien (z. B. mechanische Unkrautbekämpfung) steigen. Eine strengere Pflanzenschutzmittelpolitik kann sich auch auf die Arbeitskräfte in der Landwirtschaft auswirken, sowohl durch eine Änderung der Nachfrage nach Arbeitskräften (z. B. wenn alternative Strategien mehr Arbeitsstunden erfordern) als auch durch eine Änderung der von den Arbeitskräften geforderten Fähigkeiten (z. B. wenn neue Technologien eingesetzt werden). Sowohl Preisprämien als auch Agrarumweltprogramme können Landwirte dafür entschädigen, dass sie den Einsatz von Pflanzenschutzmitteln einschränken und die damit verbundenen Veränderungen bei Erträgen, Kosten und Risiken in Kauf nehmen. So haben beispielsweise Deutschland und die Schweiz Agrarumweltprogramme eingeführt, die Landwirte für die Verringerung oder Vermeidung des Pflanzenschutzmitteleinsatzes entschädigen (Runge et al. 2022, Mack et al. 2023). In Anbetracht all dieser Faktoren sind die Gesamtauswirkungen auf die landwirtschaftlichen Einkommen unklar und wahrscheinlich betriebsspezifisch. In Regionen und bei Kulturen, in denen sich der Pflanzenschutzmitteleinsatz leicht reduzieren lässt, könnten die Landwirte von höheren Preisen und zusätzlichen staatlichen Zahlungen profitieren, ohne grosse Ertragseinbussen und Kostensteigerungen hinnehmen zu müssen. In anderen Regionen und bei anderen Kulturen hingegen könnten die Landwirte mit geringeren Erträgen und höheren Kosten konfrontiert werden, insbesondere bei weniger anpassungsfähigen Anbausystemen, wie z. B. bei mehrjährigen Kulturen. Insgesamt gehen wir daher davon aus, dass eine strengere Pflanzenschutzmittelpolitik die Einkommensungleichheit in der Landwirtschaft verstärken könnte, wenn die Massnahmen den kulturpflanzen- und regionalspezifischen Kontext nicht berücksichtigen.

Mögliche Auswirkungen gehen weit über Europa hinaus

Der Übergang zu Produktionssystemen mit geringerem Pflanzenschutzmittelrisiko in Europa hat Auswirkungen auf die Agrar- und Ernährungssysteme weltweit. So kann beispielsweise die Einführung strengerer Pflanzenschutzmittelrichtlinien in Europa zu Verschiebungen der Handelsströme führen. So stellen Bremmer et al. (2021) einen potenziellen Anstieg der Nettoimporte nach Europa für Kulturen wie Raps und Zitrusfrüchte fest, während die Nettoexporte für Tomaten, Oliven und Wein zurückgehen werden. Veränderungen in den Handelsströmen bergen auch die Gefahr, dass Umweltauswirkungen von Europa in andere Teile der Welt verlagert werden, d. h. ‘leckage’ (Tang et al. 2023). Genauer gesagt, wenn ein geringerer Fussabdruck in Europa eine geringere Produktivität bedeuten, die durch höhere Importe ausgeglichen werden muss, kann dies die Intensität der Produktion und der Landnutzung in anderen Teilen der Welt erhöhen, was zu einer Verlagerung (und nicht Reduktion) der Auswirkungen auf die Umwelt und die menschliche Gesundheit führt (Barreiro-Hurle et al. 2021). Wenn Europa mehr Importe bestimmter Kulturpflanzen benötigt, könnten einige Regionen ausserhalb Europas wirtschaftlich von den gestiegenen Exportmöglichkeiten profitieren, aber ein Gesamtrückgang der landwirtschaftlichen Produktion könnte zu höheren globalen Lebensmittelpreisen beitragen und die globale Ernährungssicherheit gefährden (Wesseler 2022). Darüber hinaus könnten die in Europa entstehenden Ansätze für eine Pflanzenschutzmittelarme Produktion zum Massstab für Importe und künftige Handelsabkommen werden (z. B. als neue Nachhaltigkeitsstandards), was möglicherweise erhebliche Auswirkungen auf die Handelspartner haben könnte (Beckman et al. 2020).

Schliesslich kann die durch die europäische Pflanzenschutzmittelpolitik ausgelöste Innovation auch auf andere Länder ausstrahlen. Eine ehrgeizige Pflanzenschutzmittelpolitik kann die Entwicklung und breite Anwendung neuer Produktionssysteme mit wenig oder ohne Pflanzenschutzmitteleinsatz und neuer Technologien auslösen. Dadurch werden die mit einer solchen Umstellung verbundenen Kosten und Unwägbarkeiten verringert, was es anderen Ländern erleichtert, diesem Beispiel zu folgen. In diesem Sinne stellen Candel et al. (2023, S. 272) fest, dass Europa „ein Vorbild für den Übergang zu einer Zukunft mit geringem Pflanzenschutzmittelrisiko werden und anderen Ländern den Weg zur Erreichung der im Kunming-Montreal Global Biodiversity Framework definierten Ziele ebnen kann“. Europa könnte somit einen weltweiten Impuls für den dringend benötigten Übergang zu nachhaltigeren landwirtschaftlichen Praktiken geben. Eine offene Frage ist jedoch, ob und wie neue Technologien und Strategien von Europa auf andere Regionen übertragen werden können.

Offene Fragen und Implikationen für die agrarökonomische Forschung

Mehrere der oben genannten Auswirkungen auf die Erträge, Kosten und Risiken sowie die Folgen für die Entscheidungsfindung der Landwirte und die Märkte sind nicht ausreichend gut bekannt, unsicher und erfordern daher weitere Analysen. Die Quantifizierung der Auswirkungen des Übergangs zu derzeit unbekannten Produktionssystemen in grossem Massstab mit heterogenen Auswirkungen auf Betriebsebene erfordert auch neue Forschungsansätze, zum Beispiel die Kombination von Expertenwissen mit agentenbasierten bioökonomischen Modellierungsansätzen (Mack et al. 2023). Ausserdem muss die Entwicklung neuer Produktionsstandards mit wenig oder ohne Pflanzenschutzmitteleinsatz in Bezug auf die Dynamik und Politik des globalen Handels kohärent berücksichtigt werden.

Der Nutzen einer strengeren Pflanzenschutzmittelpolitik für die Umwelt und die menschliche Gesundheit muss besser quantifiziert werden. Dazu gehört auch eine Bewertung der Kosten, die entstehen, wenn jetzt keine strengeren Pflanzenschutzmittelmassnahmen ergriffen werden. Die agrarökonomische Forschung kann bessere Ansätze zur Quantifizierung und Bewertung der Auswirkungen auf die Umwelt und die menschliche Gesundheit, und Ökosystemleistungen liefern.

Darüber hinaus sind die langfristigen Auswirkungen, die Dynamik und die Rückkopplungseffekte zwischen Umwelt-, Landwirtschafts- und Wirtschaftssystemen nicht gut verstanden. So wissen wir beispielsweise nicht, wie Landwirte die Landnutzung und Produktionssysteme langfristig anpassen, um negative Auswirkungen auf Erträge, Kosten und Arbeitsanforderungen zu vermeiden. Es fehlen auch langfristige und kausale Belege für die Einführung von Praktiken mit geringem Pflanzenschutzmittelrisiko und deren Auswirkungen auf Produktivität, Erträge und wirtschaftliche Tragfähigkeit. Infolgedessen wird die entsprechende Dynamik in den derzeit verwendeten Simulationsmodellen nicht berücksichtigt. In diesem Sinne kann eine geringere Abhängigkeit von Pflanzenschutzmitteln zu höheren Einkommensrisiken und grösserer Einkommensungleichheit beitragen. Obwohl dies wichtige Auswirkungen auf die landwirtschaftliche und politische Entscheidungsfindung hat, fehlt es noch weitgehend an empirischen Belegen, und es sind neue Forschungsansätze erforderlich.

Landwirte brauchen wirksame und wirtschaftlich tragfähige Alternativen zu Pflanzenschutzmitteln, insbesondere für die, die ein hohes Risiko für die Umwelt und die menschliche Gesundheit darstellen. Gleichzeitig sollten diese Alternativen die Ernteerträge nicht verringern oder die Lebensmittelpreise erhöhen und gesellschaftlich akzeptiert sein. Darüber hinaus müssen diese Alternativen schnell umgesetzt werden, um die ehrgeizigen kurzfristigen Ziele zu erreichen. In der Realität sind diese Alternativen für die Landwirte jedoch oft noch nicht attraktiv, mit grossen Unsicherheiten verbunden und stossen auf politische Hindernisse. Die agrarökonomische Forschung muss sich daher mit den wirtschaftlichen und politischen Aspekten von Alternativen zum Pflanzenschutzmitteleinsatz befassen. Dazu können neue Anbausysteme ebenso gehören wie digitale Innovationen wie Präzisionslandwirtschaft und der Einsatz digitaler Technologien zur Neugestaltung künftiger Agrarlandschaften. Dazu können auch neue Produktionssysteme auf der Grundlage des agrarökologischen Pflanzenschutzes und der Einsatz neuer Züchtungstechnologien zur Züchtung schädlingsresistenter Sorten gehören (Ewert et al. 2023). 

Schliesslich sollte die agrarökonomische Forschung die Entwicklung und Bewertung innovativer Politiken unterstützen. Zum Beispiel Massnahmen zur Unterstützung der Verringerung des Pflanzenschutzmitteleinsatzes, der Einführung alternativer Strategien und der Verringerung von Zielkonflikten zwischen dem Pflanzenschutzmitteleinsatz und anderen politischen Zielen. Zu den innovativen Instrumenten könnten beispielsweise die Besteuerung von Pflanzenschutzmitteln entsprechend ihrer Risiken (Nielsen et al. 2023) und der Einsatz ergebnisorientierter Anreizsysteme gehören. Es braucht neue politische Instrumente, die über einzelne Betriebe hinausgehen. Im Gegensatz zu Verboten geben solche innovativen Massnahmen den Landwirten die Freiheit und Flexibilität, Risiken des Pflanzenschutzmitteleinsatzes kosteneffizient zu verringern, und bieten Anreize, von risikoreichen auf risikoarme Produktionssysteme umzustellen. Darüber hinaus müssen neue politische Ansätze erforscht werden, die sicherstellen, dass Ungleichheiten abgebaut werden, d. h. dass die Verlierer einer ambitionierten Pflanzenschutzmittelpolitik, z. B. bestimmte Betriebe und Verbraucher, einen adäquaten Ausgleich erhalten.

Studie:  Finger, R. (2024). Europe’s ambitious pesticide policy and its impact on agriculture and food systems. Agricultural Economics. Open Access: https://doi.org/10.1111/agec.12817

Referenzen finden Sie im Originalartikel https://doi.org/10.1111/agec.12817

Kontakt: Robert Finger, ETH Zürich. Email: rofinger@ethz.ch