Charles Rees, Christian Grovermann und Robert Finger*

Eine deutliche Ausweitung des ökologischen Landbaus steht ganz oben auf der Tagesordnung der EU-Politik im Rahmen der Farm-2-Fork-Strategie. Wir zeigen in einer empirischen Analyse, dass das Instrument nationaler Aktionspläne für den Biolandbau sehr effektiv sein kann diese Ziele zu erreichen. Die Wirkung kann jedoch sehr unterschiedlich ausfallen, insbesondere wenn es darum geht, ein nachhaltiges Wachstum über einen längeren Zeitraum hinweg zu fördern.

Die Europäische Union hat sich das ehrgeizige Ziel gesetzt, dass bis zum Jahr 2030 25 % der gesamten landwirtschaftlich genutzten Fläche in der EU nach ökologischen Verfahren bewirtschaftet werden soll. Die politischen Entscheidungsträger der EU betrachten die gezielte Ausweitung als  wichtig für den Übergang zu einem nachhaltigeren Agrar- und Lebensmittelsystem (Muller et al., 2017).

Der ökologische Landbau steht seit über 30 Jahren auf der politischen Tagesordnung der EU (Stolze und Lampkin, 2009). Dies hat dazu geführt, dass die Erzeugung biologisch zertifizierter Produkte in der EU im Vergleich zum Rest der Welt weitaus stärker verbreitet ist. Mit einem derzeitigen Anteil der ökologischen Anbaufläche von etwa 9,6 % (Willer et al., 2023)ist es jedoch noch ein weiter Weg zur Erreichung der europäischen Ziele bis 2030. Wenn die politischen Entscheidungsträger diese Ziele verfolgen wollen, ist es in Anbetracht der vielen anderen Krisen, die derzeit in der Welt herrschen, unerlässlich, dass die politischen Massnahmen zur Erreichung dieser Ziele so effektiv und effizient wie möglich formuliert werden.

In einer kürzlich in Food Policy veröffentlichten Studie (Rees et al., 2023) tragen wir zum Verständnis der Wirksamkeit des wichtigsten politischen Instruments bei, das in der EU einsetzt wird, um die Ausweitung der ökologischen Anbauflächen zu initiieren. Aktionspläne für den Biolandbau bestehen in der Regel aus einer Mischung aus angebots- und nachfrageseitigen Massnahmen, die von den jeweiligen Mitgliedsstaaten vorgegeben werden (Lampkin und Sanders, 2022). Während sich einige Studien mit der Nachfrageseite befasst haben (Lindström et al., 2020; Sørensen et al., 2016) gibt es bisher keine systematische ökonometrische Analyse der Auswirkungen der Aktionspläne auf das angebotsseitige Wachstum des ökologischen Landbaus. Das heisst, es ist unklar, inwiefern Aktionspläne Landwirte zur Umstellung auf biologischen Landbau bewegt haben. Wir wollten dazu beitragen diese Lücke zu schliessen, indem wir vier verschiedene nationale Aktionspläne analysieren, die zwischen 2001 und 2019 auf eine Ausweitung der Öko-Anbaufläche im Inland abzielten. Genauer gesagt, untersuchen wir den ersten französischen Aktionsplan, den zweiten schwedischen Aktionsplan, den zweiten tschechischen Aktionsplan und den fünften österreichischen Aktionsplan.

Ziel unseres Projekts war es, die direkte Auswirkung der Einführung jedes dieser Pläne auf das jeweilige Wachstum der ökologischen Anbauflächen in den vier Ländern zu bestimmen. Dazu mussten wir die tatsächlichen Wachstumspfade mit einer Situation vergleichen, in der es diese Pläne nicht gegeben hätte – die sogenannte kontrafaktische Situation. Zu diesem Zweck verwendeten wir die Synthetic Control Methode  (Abadie et al., 2015, 2010; Abadie und Gardeazabal, 2003). Für die Analyse haben wir eine Stichprobe von 26 OECD-Ländern verwendet, die insgesamt 494 Beobachtungen im Zeitraum zwischen 2001 und 2019 umfasst. Die Ergebnisvariablen und wurden aus der FiBL-Datenbank World of Organic Agriculture entnommen (FiBL-Statistik, 2023) und die Kontrollvariablen stammten aus der FAOSTAT-Datenbank (FAOSTAT, 2023).

Unsere Ergebnisse zeigen, dass sowohl der französische als auch der schwedische Aktionsplan für den ökologischen Landbau zu einem beträchtlichen und hochsignifikanten Wachstum der ökologischen Anbauflächen geführt haben. Der Anstieg liegt über dem Wachstum, was erreicht worden wäre, wenn die Pläne nicht umgesetzt worden wären. Unsere Ergbnisse zeigen, dass die ökologische Anbaufläche aufgrund der Aktionspläne zwischen 2008 und 2012 um 397 000 Hektar und zwischen 2006 und 2010 um 169 000 Hektar zunahm. Dies entspricht einem Anstieg des Anteils der ökologischen Anbaufläche um 68 Prozentpunkte in Frankreich und um 75 Prozentpunkte in Schweden. Unsere Ergebnisse zeigen jedoch, dass die tschechischen und österreichischen Aktionspläne für den ökologischen Landbau weitgehend wirkungslos waren und ihre Wirkung nicht signifikant war (siehe Abbildung 1).

Abbildung 1.  Entwicklung des ökologischen Flächenwachstums nach der Einführung der Pläne im Vergleich zu den synthetischen Kontrollen in den vier Fallstudienländern. Die durchgezogene schwarze Linie stellt das tatsächliche Wachstum dar, die gestrichelte schwarze Linie das vorhergesagte Wachstum, wenn der Aktionsplan nicht durchgeführt worden wäre. Der vertikale Abstand zwischen diesen beiden Linien stellt somit das Ausmass des durch den Plan erzielten Wachstums dar.

Die Gründe für die unterschiedlichen Ergebnisse der Pläne sind grösstenteils auf situationsbedingte Unterschiede zurückzuführen. Sowohl der französische als auch der schwedische Ökolandbausektor waren im Vergleich zum tschechischen und österreichischen Sektor unterentwickelt. So lag der Anteil der ökologisch bewirtschafteten Fläche in der Tschechischen Republik und in Österreich zu Beginn bei 13,8 % bzw. 19,7 %, in Frankreich und Schweden dagegen nur bei 2,0 % bzw. 7,2 %. Darüber hinaus waren die Wachstumsziele sowohl in der Tschechischen Republik als auch in Österreich wesentlich weniger ehrgeizig als in den französischen und schwedischen Aktionsplänen. Schliesslich wurden der französische und der schwedische Plan relativ früh in der Entwicklung des Bio-Sektors eingeführt, wobei der französische Plan der erste Plan überhaupt für Frankreich war, während der österreichische Plan der fünfte Plan dieser Art in Österreich war.

Unsere Ergebnisse haben mehrere wichtige Implikationen für politische Entscheidungsträger. Erstens können ökologische Aktionspläne wirksam zu einem Wachstum der ökologisch bewirtschafteten landwirtschaftlichen Nutzfläche beitragen, allerdings ist ihre Wirksamkeit sehr unterschiedlich. Dies würde bedeuten, dass der Erfolg von Aktionsplänen in der Planungs-, Zielsetzungs- und/oder Umsetzungsphase des Plans beeinträchtigt werden kann. Es hat jedoch den Anschein, dass Pläne, die in der frühen Entwicklungsphase des Bio-Sektors eingeführt werden, als wirksame Instrumente zur Förderung der Agenda dienen können. Daher kann sich die Zusammenarbeit zur Unterstützung von Ländern, in denen bisher keine solchen Pläne eingeführt wurden und in denen der Sektor unterentwickelt ist, als wirksam erweisen.

Zweitens deuten unsere Ergebnisse darauf hin, dass Vorsicht geboten ist, wenn es darum geht, sich auf die wiederholte Anwendung von Aktionsplänen für den Biolandbau als Instrument zur effektiven und effizienten Erreichung der EU-Öko-Ziele zu verlassen. Wir schliessen mit der Feststellung, dass weiterreichende Massnahmen und Anreize für die Umstellung der Landwirte und für Änderungen im Verbraucherverhalten erforderlich sind, um das 25 % Ziel für den Biolandbau zu erreichen.

Studie (open access): Rees, C., Grovermann, C., Finger, R., 2023. Nationale ökologische Aktionspläne und Wachstum der ökologischen Anbaufläche in Europa. Food Policy 121, 102531. https://doi.org/10.1016/j.foodpol.2023.102531

*Charles Rees (FiBL und ETH Zürich), Christian Grovermann (FiBL) & Robert Finger (ETH Zürich).

Kontakt: charles.rees@fibl.org

Referenzen

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Abadie, A., Gardeazabal, J., 2003. The Economic Costs of Conflict: A Case Study of the Basque Country. Am. Econ. Rev. 93, 113–132. https://doi.org/10.1257/000282803321455188

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Willer, H., Schlatter, B., Czech Organic, 2023. The World of Organic Agriculture. Statistics and Emerrging Trends 2023, Online Version 2. Research Institute of Organic Agriculture FiBL, Frick, and IFOAM – Organics International, Bonn.