Die Versorgungssicherheitsbeiträge auf dem Prüfstand

Anke Möhring & Stefan Mann (Agroscope).

Zur Erhaltung einer sicheren Versorgung der Bevölkerung mit Nahrungsmitteln werden seit 2014 Beiträge zur Versorgungssicherheit (VSB) gezahlt. Mit rund 1,17 Milliarden Franken machen diese Beiträge mehr als ein Drittel des gesamten Direktzahlungsbudgets der Schweiz aus. Im Rahmen einer vom Bundesamt für Landwirtschaft beauftragten Evaluierung durch Agroscope, standen vier Beitragskategorien mit Bezug zur Versorgungssicherheit (VS) auf dem Prüfstand: (I) der VS-Basisbeitrag, II) der VS-Beitrag für Ackerfläche und Dauerkulturen, III) der VS-Beitrag für erschwerte Produktionsbedingungen und IV) der Einzelkulturbeitrag (EKB). Agroscope evaluierte die Wirksamkeit und die Effizienz dieser Politikmassnahmen sowohl in Bezug auf die Kalorienproduktion als auch bezüglich der Einkommenswirkung mit Hilfe des agentenbasierten Agrarsektormodells SWISSland 1,2,3. Dieser Beitrag fasst die in Berichten und Papern publizierten Ergebnisse zusammen 4,5,6.

Bild_VSB

Abbildung 1: Effizienzverbesserungen bei den Beiträgen zur Versorgungssicherheit können durch eine gezieltere Ausrichtung auf die ackerbaufähige Fläche erreicht werden.

Die effiziente Nutzung von Ressourcen ist dann erreicht, wenn die höchstmögliche Kalorienproduktion mit dem geringstmöglichen Einsatz von finanziellen Mitteln bewältigt werden kann. Aus diesem Grund wurde die Bruttokalorienproduktion und der Einsatz finanzieller Ressourcen für die Versorgungssicherheit in ein Verhältnis zueinander gesetzt. Die Resultate zeigen, dass heute in der Schweiz im Durchschnitt etwa 0,127 CHF an Steuergeldern für die Produktion von 1’000 kcal eingesetzt werden. Dabei produzieren Betriebe in der Talregion fast fünfmal mehr Kalorien pro Hektar im Vergleich zu den Betrieben in der Bergregion (+450 Prozent), erhalten aber weniger Zahlungen pro Hektar (‑14 Prozent). Dies bedeutet, dass die Talbetriebe in Bezug auf die Bruttokalorienproduktion wesentlich effizienter sind als die Bergbetriebe. Die Einkommens­effizienz der VSB & EKB kann als das Verhältnis des durchschnittlichen landwirtschaftlichen Einkommens zu den Ausgaben für die Versorgungssicherheit dargestellt werden. Ihr Anteil am landwirtschaftlichen Einkommen beträgt rund 23 Prozent bei den Talbetrieben und etwa 39 Prozent bei den Bergbetrieben, während der Schweizer Durchschnitt bei ca. 33 Prozent liegt. Da sowohl VSB als auch EKB flächenbezogene Zahlungen sind, steigt ihre Einkommens­effizienz mit der Betriebsgrösse. Mit 30 % erreichen Milchviehbetriebe im Vergleich zu den anderen Betriebstypen, insbesondere den Ackerbaubetrieben, immer noch ein bemerkenswert hohes Einkommensverhältnis bei gleichzeitig deutlich geringerer Effizienz in Bezug auf die Kalorienproduktion.

Die Resultate auf sektoraler Ebene zeigen, dass bei einer Fortsetzung der bisherigen Politik die Schweiz die operationalisierten Kalorienproduktionsziele von 24’500 TJ brutto rsp.  22’100 TJ netto nicht ganz erreichen wird. Während der Zielerreichungsgrad in Bezug auf die Bruttokalorienproduktion im Jahr 2016 bei 92 Prozent lag, würde er nach unseren Modellsimulationen bis 2027 auf rund 98 Prozent steigen4. Die Wirkung der Beiträge auf das sektorale Einkommen sind jedoch laut den Modellergebnissen deutlich höher als auf die Kalorienproduktion: Letztere fällt in den Simulationen ohne VSB um 19 Prozent tiefer aus, während das Einkommen um 29 Prozent zurückgeht. Ob die VSB tatsächlich auch einen positiven Einfluss auf die Versorgungssicherheit haben, kann schliesslich nicht wissenschaftlich beurteilt werden. Je nach Krisenszenario ist die kausale Verbindung zwischen heutiger Kalorienproduktion im Inland und der zukünftigen Versorgung der Bevölkerung mit Nahrungsmitteln mehr oder weniger stark. Der Evaluationsbericht kommt schliesslich auch in Bezug auf die Effizienz der VSB zu kritischen Schlussfolgerungen. Der Einsatz des staatlichen Budgets fällt für den Mehrwert in Form von weiter bewirtschafteter Fläche und produzierten Kalorien ausserordentlich hoch aus. Effizienzverbesserungen bei den VSB können durch eine gezieltere Ausrichtung der Beiträge auf die ackerbaufähige Fläche erreicht werden, wobei bei Anpassungen der Zahlungen deren Einfluss auf die Einkommen berücksichtigt werden muss. Die Erkenntnisse aus der Evaluierung der Versorgungssicherheitsbeiträge wurden auch für die AP22+ genutzt.

Referenzen

1 Möhring, A., Mack, G., Zimmermann, A., Ferjani, A., Schmidt, A., Mann, S. (2016). Agent-based modeling on a national scale – Experiences from SWISSland, Agroscope Science 30, 1-56.

2 Zimmermann, A., Möhring, A., Mack, G., Ferjani, A., Mann, S. (2015). Pathways to Truth: Comparing Different Upscaling Options for an Agent-Based Sector Model, Journal of Artificial Societies and Socials Simulation 18(4). http://jasss.soc.surrey.ac.uk/18/4/11.html

3 Mack, G., Ferjani, A., Mohring, A., von Ow, A., Mann, S. (2019). How did farmers act? Ex-post validation of linear and positive mathematical programming approaches for farm-

level models implemented in an agent-based agricultural sector model. Bio-based and Applied Economics 8(1): 3-19. https://oaj.fupress.net/index.php/bae/article/view/8144

4 Möhring, A., Mack, G., Zimmermann, A., Mann, S. & Ferjani, A. (2018). Evaluation der Versorgungssicherheitsbeiträge. Abschlussbericht. Agroscope Science Nr. 66. Agroscope, Tänikon, Ettenhausen.

5 Möhring, A., Mann, S. (2020). Causes and impacts of the mis-representation of agricultural policy—The case of food supply security payments in Switzerland. Journal of Policy Modeling, https://doi.org/10.1016/j.jpolmod.2020.01.002.

6 Möhring, A., Mack, G., Zimmermann, A., Mann, S., Ferjani, A. (2018). Versorgungssicherheitsbeiträge: Mittel effizienter einsetzen, Agrarforschung 9(10): 348-355.

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About Robert Finger

I am Agricultural Economist and head of the Agricultural Economics and Policy Group at ETH Zurich www.aecp.ethz.ch