Robert Huber. Was aus einer juristischen Perspektive Sinn macht, ist aus agrarpolitischer Sicht problematisch.

Das Bundesgericht hat entschieden, dass Bauern auch dann Anspruch auf Direktzahlungen haben, wenn sie gegen das Tierschutzgesetz verstossen. Es darf nur derjenige Beitragsteil gestrichen oder gekürzt werden, der eine korrekte Tierhaltung voraussetzt (NZZ, 15.7.2011).

Das Bundesgericht stützt seinen Entscheid auf folgende Argumentation: Der Sinn und Zweck der Direktzahlungen liegt darin, die ökologischen und gemeinwirtschaftlichen Leistungen bodenbewirtschaftender bäuerlicher Betriebe abzugelten, um damit namentlich die natürlichen Lebensgrundlagen zu erhalten und die Kulturlandschaft zu pflegen. Voraussetzung der Beitragszahlung ist daher, dass diese ökologischen und gemeinwirtschaftlichen Leistungen tatsächlich erbracht werden. Ist dies nicht der Fall, sind die Beiträge zu verweigern. Die Verweigerung der Beiträge hat keinen pönalen Charakter; sie hat ihren Grund vielmehr darin, dass die Leistungen, welche mit den Zahlungen abgegolten werden sollen, nicht erbracht werden. (…) Flächenbeiträge werden für die blosse Bewirtschaftung von Flächen ausgerichtet und damit unabhängig von einer Tierhaltung. Wenn es für die Berechtigung unerheblich ist, ob überhaupt Tiere gehalten werden, kann es auch keine Rolle spielen, ob die Tiere vorschriftskonform gehalten werden (Urteil 2C_560/2010 vom 18.6.2011 – BGE Publikationen).

Aus einer juristischen Perspektive ist diese Argumentation wohl stringent. Aus einer agrarpolitischen Perspektive ergeben sich aber zwei Probleme:

1. In der agrarpolitischen Argumentation wird nicht nur die Erbringung der ökologischen und gemeinwirtschaftlichen Leistungen für die Beitragsberechtigung, sondern vielmehr auch die Erfüllung des ökologischen Leistungsnachweises vorausgesetzt. Der ökologische Leistungsnachweis zielt dabei darauf ab, dass der Betrieb einen ganzheitlichen Standard an minimalen Leistungen erbringt. Dabei beinhaltet der ökologische Leistungsnachweis (ÖLN) explizit auch die Anforderung einer tiergerechten Haltung mit der Einhaltung der Tierschutzverordnung. Ohne den ÖLN wurde die Änderung der Verfassungsartikel über die Landwirtschaft von der Bevölkerung 1995 abgelehnt. Erst die Verknüpfung der Direktzahlungen mit einer minimalen Systemleistung führte 1996 zu einer hohen Zustimmung zum entsprechenden Verfassungsartikel. Wenn jemand mehr als 100’000 Franken Direktzahlungen bekommt, obwohl er mehrmals wegen Verstössen gegen den Tierschutz verurteilt wurde, dann sinkt die Akzeptanz des landwirtschaftlichen Stützungssystems. Der in der Verfassung über die multifunktionalen Leistungen verankerte Gesellschaftsvertrag wird damit gefährdet.
2. Die juristische Entflechtung zwischen landwirtschaftlicher Produktion und gemeinwirtschaftlichen Leistungen ist ein theoretisches Konstrukt. Die Landwirtschaft ist gerade dadurch gekennzeichnet, dass die Erbringung der Leistungen gemeinsam mit der Produktion geschieht. Die Bewirtschaftung von Flächen ohne Tierhaltung ist selbstverständlich möglich. Wer aber (raufutterverzehrende) Tiere hält, muss zwangsläufig auch Flächen bewirtschaften. Welcher Anteil der Direktzahlungen gilt in diesem Fall aber die Pflege der Landschaft ab und welcher kompensiert die minimalen Tierhaltungsvorschriften? Weil landwirtschaftliche Betriebe ein komplexes System darstellen, können unterschiedliche Produktionseinheiten (private oder gemeinschaftliche) nicht abschliessend voneinander abgegrenzt werden. Wenn die Verweigerung der Beiträge nur dann möglich ist, wenn Leistungen nicht erbracht werden, dann müssten diese auch klar definiert und messbar sein. Auch wenn das neue Direktzahlungssystem versucht die Leistungen spezifischer zu definieren, wird es nie möglich sein, die gemeinschaftlichen Leistungen von der landwirtschaftlichen Produktion vollständig zu trennen.

Die Weiterentwicklung der Direktzahlungen sieht einen grösseren Systemwechsel vor. Hoffentlich gehen dabei wichtige (juristische) Details nicht vergessen. Wenn auch mit WDZ noch Direktzahlungen für Betriebe, welche gegen den Tierschutz verstossen, möglich sind, wird das Ziel einer konsequenten Ausrichtung der Direktzahlungen auf die von der Bevölkerung gewünschten gemeinwirtschaftlichen Leistungen ad absurdum geführt. Gleichzeitig stellt eine Ausklammerung des Tierwohls auch die Anstrengungen zu einer gemeinsamen Qualitätsstrategie der Schweizerischen Land- und Ernährungswirtschaft in Frage. Die Natürlichkeit – mit dem Tierwohl – ist der erste Wert der gemeinsamen Charta.